文／郭子熒 風險社會與政策研究中心兼任研究助理

　　趙家緯 風險社會與政策研究中心博士後研究員

　　德國內閣會議於2016年11月14日正式通過「2050氣候行動計畫（Klimaschutzplan 2050）」，由環境部長Barbara Hendricks在COP22摩洛哥氣候大會中發表，作為德國在巴黎協定簽訂後，具體落實減碳的指導依據。該計畫並於同年11月17日遞交聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）作為德國的長期減碳策略（long term strategy）。^[1] 2050氣候行動計畫為德國承諾的減碳目標－2050年排放量較1990年的削減80-95%－訂下中長期的時程表，促進各政府部門、產業、及公民面對未來能源政策在政治、社會及經濟上的轉變，避免公私部門資金投注的誤置及產業結構調整時的社會衝擊。^[2] 此次氣候行動計畫的研擬，德國採用「公民對話程序」的模式，從2015年起陸續針對聯邦、地方政府、利益團體和公民辦理多場會議及論壇，探討各部門在氣候議題上的行動可能及風險，並擬定具體的步驟及措施，藉由各界對話逐步形成計畫內容。

2050氣候行動計畫怎麼做？

　　2050氣候行動計畫意在為各部門的減碳目標提供較具體的行動綱領，其主要功能與內容如下：
(1) 長期目標：確立將持續推行2010年所設下的減碳目標，致力於本世紀中期前達成碳中和。
(2) 為所有行動領域提供2050年前的指導方針及轉型路徑。
(3) 為能源、建築、交通、工業及農業等各部門設立中期的減碳里程碑及指標，作為2030年前的行動框架。
(4) 為各行動領域提供細部的推動策略。
(5) 建立一個能持續性的社會學習程序，以利未來納入科學界及公民參與程序，協助經濟及社會整體的轉型，逐步落實巴黎協定所揭示抑制增溫目標。

「2050氣候行動計畫」所訂定的各部門減碳目標如表1所示。

表1 德國氣候行動計畫訂立的2030年各部門預計減量目標

資料來源: 整理自BMUB (2016a), Climate Action Plan 2050

　　2013年德國電力與熱能產生的溫室氣體排放量占全國的40%，能源部門為該國最大宗的溫室氣體排放源，但同時也被政府標誌為最具減排潛力的部門，計畫透過科技創新及產業轉型達到大規模減碳的效果。在能源部門上，該計畫訂定2030年減量至約1.75億噸至1.83億噸二氧化碳當量的目標，相較於1990年削減61%。

　　主要政策方針著重在「能源轉型」，可分為提升能源效率及擴大再生能源使用率兩個項目。在氣候行動計畫最終版中即舉出了引導資本投入能源部門轉型的範例：首先，應減少各部門的能源需求；其次，將再生能源正確導入各領域；最後，進行跨部門如熱能、交通及工業的再生能源使用整合。^[3]

 表2 德國行動計畫2050的能源轉型目標

 資料來源:整理自Harald Kohl (2016), Policy Approaches for Climate Technologies.

深化公民參與共思減碳策略

　　長期減碳策略的推動，需要各方利害相關人的認同，故聯邦政府於研擬過程中，分別針對邦政府、市政府、產業協會、公民團體等關鍵利害相關人以及一般市民等兩個不同群體，設計不同的對話程序。

　　這次2050德國氣候行動計畫在深化一般公民參與的部分著力甚多，設計了創新的參與程序，如圖1。聯邦政府在2015年11月14日舉辦「公民對話日」，於埃森（Essen）、法蘭克福（Frankfurt）、漢堡（Hamburg）、萊比錫（Leipzig）和紐倫堡（Nürnberg）五個城市分別舉辦公民對話（Bürgerdialog）。主辦單位採取隨機抽樣並電詢邀請的方式，盡可能反映各地區性別、年齡及教育程度等人口結構，抽選出472位德國公民參與。公民對話日的活動進行採取圓桌會議的方式，分就能源經濟、建築、交通、農業／農地利用以及產業等五大領域各規劃一個圓桌，並使公民輪桌討論。從收集意見、擬定政策意見、建議的回饋到擬定重點，逐漸深化及統整公民對各項行動領域的政策想法。最終公民對話日共提出77項政策建議，包括標示產品的生態足跡、能源供輸主管職權的地方化、發展高效率儲能系統等。

關於公民對話過程詳細的介紹，可參考德國聯邦環境、自然保育及核能安全部（BMUB）發佈的影片（英文字幕）

　　於活動結束後，並公布於政府網站上開放網路對話及評論，之後再交由曾參與公民對話日的472為公民進行最終投票（同意、反對或棄權)。由公民對話日的參加人進行投票，目的在於充分反映人口結構，避免動員灌票的弊端。最後，再從各場活動中依參加人意願選出一男一女2位公民擔任代表委員（共計12人，有2名是候補代表），與來自各邦、地方政府及公民團體的代表委員組成代表委員會，負責為聯邦政府統整所有政策意見。

　　2016年1月公民代表正式加入第二次的工作會議，並邀請邦政府、市政府、工會與相關利益團體進行第二次對話，2016年3月召開第三次代表會議，最後提出了97個方案給德國聯邦政府作為「2050氣候行動計畫」研擬依據。

　　此公民參與模式，首開各國長期減量策略研擬方式之先河，然於參與者抽選以及公民意見對決策反饋上，仍遭致批評。在邀請參與者方面，共計有3.2%的受訪者對此議題有參與意願，以51～65歲的公民參與程度較高，面臨的瓶頸是年輕族群（18～35歲）及教育程度偏低（中學以下）的公民參與意願低落，因此討論結果，可能導致反映政策傾向上產生誤差。

　　2016年5月草案初版公布，包含了各部門2050年的具體減量目標與減煤時程。此版本雖然廣泛的採納公民對話過程的意見，但由於涉及具體減量目標與減煤時程的議題，將會直接的影響產業發展與勞工權益等。讓相關部會擔心這些措施是否會危及經濟的發展。最終版中以維護區域經濟等理由刪除具體化的廢煤程序，因此德國綠色和平則批評多方利害相關人對話以及公共參與的意見並未於決策過程中得到尊重。

圖1 德國氣候行動2050的公民對話程序

資料來源：BMUB, 2016a；徐盺煒，2017。

結論與啟示

　　透過檢視德國2050氣候行動計畫及相關政策，可以觀察出德國以「能源轉型」作為其達成巴黎協定承諾的中心骨幹。目前而言，再生能源於發電占比雖持續提升，但仍遭遇電動車的市場接受度偏低、能源轉型導致電價居高不下、區域能源及經濟發展不平衡，和勞工因產業轉型面臨的失業問題等。這些難題都是德國履行長期減量目標時將面臨的挑戰，而此次德國聯邦政府於2050德國氣候行動計畫採行「公民對話程序」，讓公民參與形塑德國未來的氣候政策，共同擘畫未來願景與策略。然政策產出過程，仍遭逢傳統政治為人所詬病的部門本位主義考量，導致最終環境部門仍須向產業部門妥協，限縮減量政策力道。

　　德國「2050氣候行動計畫」的研擬經驗中，體現了進行國家長期減量策略規劃時，與當下的產業利益與治理體制所產生的衝突，其過程中嘗試藉由公民參與降低這些因素的影響。雖然最終結果仍然無法完全克服現行治理體制之侷限，但對於各國長期減量策略的研擬，仍極具價值。臺灣已於溫室氣體減量及管理法明定2050年減量目標，並著手研擬國家減量行動方案，均應汲取前述德國經驗，研擬創新的公共參與模式，以凝聚各界共識，克服現行制度窠臼。

[1] 關鍵評論，〈德國率先提出減碳計畫，將於2050年前減少95％碳排放〉，https://hk.thenewslens.com/article/53964。2017/04/14檢索。
[2] 能源知識庫，〈德國公布氣候行動計畫2050，將擴大再生能源、汽電共生、電網、逐漸減少燃煤發電、提升電廠的能源效率〉，http://km.twenergy.org.tw/Data/db_more?id=1306。2017/04/14檢索。
[3] ECOFYS, “Germany adopts climate action plan for 2050,” http://www.ecofys.com/en/blog/germany-adopts-climate-action-plan-for-2050/. Retrieval Date: 2017/4/14.

 參考資料

1. 徐昕煒（2017）。〈德國2050氣候行動計畫及其公民參與機制－透過創新的廣泛溝通過程，擬定減碳計畫〉。http://km.twenergy.org.tw/DocumentFree/reference_more?id=167。2017/06/23檢索。
2. BMUB (2016a). “Climate Action Plan 2050 Principles and goals of the German government's climate policy.” http://www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Klimaschutz/klimaschutzplan_2050_kurzf_en_bf.pdf. Retrieval Date: 2017/4/19.
3. BMUB (2016b). “Shaping Ecological Transformation--Integrated Environmental Programme 2030.” http://www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Pools/Broschueren/integriertes_umweltprogramm_2030_en_bf.pdf. Retrieval Date: 2017/4/14.
4. Harald Kohl (2016). “Policy Approaches for Climate Technologies.” http://docplayer.net/18588128-German-climate-action-plan-2050.html. Retrieval Date: 2017/4/14.