文／ 楊思華 台灣青年氣候聯盟COP 25青年代表團團長；鍾靜儀 台灣青年氣候聯盟COP 25青年代表團
2015年《巴黎協定》目標訂定本世紀「將全球升溫限制在2°C下，並努力將升溫控制在1.5°C下」。而「國家自定貢獻」（Nationally Determined Contributions, NDC）是作為實踐它的主要工具，即各國衡量自身能力與經濟發展狀況下訂定合理的減碳目標，以確保人類能達成《巴黎協定》的總目標。根據常被納入各國NDC的「碳預算」為例，若要限制全球升溫不超過1.5°C，人類只剩下約7,700億噸的二氧化碳排放「預算」，代表各國提交的NDC中，碳預算的項目加總不能超過7,700億噸，同時意味著有些國家必須將既有的經濟模式重新調整，尋求低碳排的經濟模式，才有可能達成此目標。
政府間氣候變遷專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）一再強調為了維持《巴黎協定》的承諾，大規模且馬上奏效的轉型是必要的。目前各國承諾的NDC預計在2100年時，全球升溫可能達到2.9~3.4°C（Emissions Gap Report，2018）；而若完全不採取任何溫室氣體減量要求政策的情況下（Business As Usual, BAU）則會升溫約4~5°C，離《巴黎協定》目標皆相差甚遠，因此需建立更具野心的願景。
事實上，從第一版NDC公佈以來，創新科技不斷出現且樣貌多元，減排的成本也逐漸下降。城市、國家、地區、企業，與投資者自主宣佈加入溫室氣體減量的承諾，原先這些都沒有被囊括在NDC中，因此若能藉此提高NDC，對於現有的NDC執行也會更加容易。綜合上述因素，達成《巴黎協定》的選項比以往更加多元，各國務必在2020年前提高（enhance）自己的NDC，整體氣候行動也可以更具野心。
根據世界資源研究所（World Resources Institute）發布的《如何在2020年前增進國際NDC目標(Enhancing NDCs: A Guide to Strengthening National Climate Plans by 2020)》報告之統計，在2020年前提高NDC可避免每年因空氣污染導致的70萬人死亡；而從碳定價的收入以及減少化石燃料補貼中可獲取將近2.8兆美元；可增加女性就業機會；增加6500萬額外的低成本工作機會；以及2030年前超過26兆美元的經濟效益。越來越多的證據也證實，氣候行動與經濟上的發展密不可分，於COP 25會議上，許多國家代表與國際智庫都表示，他們相信氣候變遷轉型會帶來許多新穎的就業機會，展開更具野心的氣候行動也帶給各國許多發展的效益（如達成永續發展目標SDGs），亦為氣候金融體系注入許多新氣象。
圖一、聯合國永續發展目標(SDG)
提高國家自定貢獻(NDC)有哪些方式？
欲提高國家自訂貢獻的方式相當多元，除了面對氣候變遷時，減緩（mitigation）與調適（adaption）方面要做好完全的應對以外，亦必須從國家各層級部門來深度探討與檢視，例如能源、交通、農業與海洋等方面著手，才能更加具體地實現各國自訂貢獻目標。
首先，在減緩（mitigation）方面：（一）強化溫室氣體減量目標。（二）強化或增添各部門的低碳政策目標。（三）增強政策與行動。（四）實現現有的NDC外，與長期目標做結合。
而欲增強調適（adaption）方面的野心，則需（一）隨時更新最新趨勢、了解氣候變遷下影響程度與脆弱度等資訊。（二）加強並更新現階段與國家長期的行動規劃。（三）增強資訊流動以避免資訊落差。
為有效提高NDC，應採行（一）徵求政府最高層同意且支持，例如總統或行政院長辦公室，及重要政府部會中。（二）跨部門協調建立領導單位，並與國家發展策略掛鉤。（三）將各利害關係人納入總體計劃中，包括公民社會、學術界、私部門、地方層面、勞動工會及弱勢族群等。（四）定義國內目標，包括行動推廣、獲取資金來源，政治上透過政策支持將氣候變遷主流化，並由各部門提出各自的減緩與調適策略。（五）設定工作規劃，明確定義各單位角色與責任，並確立總計畫里程碑與時間軸，與相關監測機制等。透過總體系規劃得以支撐該國運作NDC目標。
強化減緩措施該如何進行？
(一)政府單位盤點各部門的溫室氣體排放，檢視過去國家及地方政策之承諾與未來發展目標是否一致。
(二)設定長期減緩目標及發展策略，並與永續發展目標和其他全球框架連結，最後確立減緩的資金來源與是否穩定。
(三)界定出強化減緩措施的選項，以創新且效益最大化之方式，盡可能補足之間的差距，解決實行上所面臨之問題與資金的情況。
(四)盤點各部門在排放量政策上的不足並重新梳理以提高減緩策略。
(五)將強化減緩的措施寫入NDC中，包括溫室氣體減量目標、政策與機制，以及其他長期目標等。
圖二、減緩與調適資金何去何從
（圖片來源：International Institute for Sustainable Development，IISD）
交通運輸產業可如何協助NDC？
首先，加速運輸電氣化並持續改進燃油效率。鋰電池的成本不斷下降，結合智慧且有效率的電網，可提供電動車在運輸部門降低碳排的可能。於此同時，改善燃油效率亦可帶來更大的效益。
NDC中可納入對於零碳排運輸工具的要求或補助機制，全面發展電動交通運具，結合環境、經濟、社會整體的運作機制。其次，改變交通習慣與方式，例如：規劃低碳交通建設、公共運輸工具，提倡步行或以騎腳踏車替代。目前多數的NDC，並沒有特別提及如何避免不必要的旅行，以及如何轉換為低碳交通方式。最後運用新型的清潔燃料與資訊技術解決貨運所帶來的的碳排放，貨運行業貢獻之碳排大約占整個運輸部門的40%，但大多數的NDC卻沒有提及如何解決貨運排放問題。近年來新出現的一些選項可以幫助這個行業，例如：電動卡車越來越多樣且被採納；新的資訊技術可以改善物流效率，並將道路貨運改為鐵路貨運。
要提高2020年NDC中對於交通運輸的承諾，必須設定跨經濟層面的減排目標，以及其他低碳政策目標，例如：轉變運輸方式之目標，於城市內設定一定比例應透過步行、腳踏車，或其他公共運輸工具取代；提高公共運輸覆蓋率，如加強公車、捷運、地鐵等；此外步行與行人公共設施增加，如共享單車與行人公共設施標準等；汽車電氣化和替代燃料目標（客運，貨運，輕型與重型車輛等）；電動車充電裝置目標；淘汰燃油車的時程目標；燃油效率目標；終結化石燃料補助目標，並結合其他政策以彌補弱勢群體的經濟損失。
圖三、交通運輸產業在NDC中如何協助
農產業可如何協助NDC？
完善的農作物管理可以在理想的情況下增加收成，但面臨極端氣候環境下，要如何幫助農民減少損失與透過農業一同協助NDC發展是一項大工程。更好的牲畜管理，如：飼料、動物醫療與培育技術可提高牲畜的產能，及農民的生計與韌性。更廣泛的土地管理，例如：改善草原放牧條件、改善的土地與水資源管理，包含農業生態方法，減少使用燃燒去改變和管理土地資源，維護肥沃土地。最後，透過永續的生產與消耗方式，減少食物浪費，轉型為更加健康且永續的飲食習慣。
要提高2020年NDC中對於農業的承諾，必須設定跨經濟層面的農業溫室氣體減排目標，以及其他低碳政策目標，如：改善農作物管理，透過改善農作物培育、灌溉，與作物保險；改善牲畜管理產能；增設農場上的永續能源設施，如：太陽能、風力發電、生質能等，並停止燃燒農業廢棄物；採取更永續的生產與消費模式，減少食物浪費和流失。強化或增加農業相關的政策與行動。
海洋減碳亦可幫忙
要如何提高2020 NDC中對於海洋的承諾，主要可以強化現有跨經濟領域的海洋減緩目標，例如納入航運、海洋能源，強化航運溫室氣體排放目標。此外在其他低碳政策目標上，則可透過如保護紅樹林改善海岸線的韌性、發展藍色能源，像是建設離岸風力發電系統；設立一個國內航運完全零碳化的目標時程，以及減少漁業碳排。更應強跨部門之間的海洋相關氣候政策與行動，呼應此次COP 25設定為Blue COP的重要性。
國際間期待NDC領頭羊的出現
圖四、小島國家聯盟代表發言
（圖片來源：International Institute for Sustainable Development，IISD）
這次COP 25前後有哪些國家提高了NDC呢？目前總共有33個小島開發中國家（including Small Island Developing States, SIDS），這些國家早已意識到氣候變遷對他們的影響有多麼嚴重，表達了他們提高自身氣候行動的決心，且希望能領導世界各國達到具有野心的氣候行動。小島國家聯盟（SIDS）已推行100%再生能源及規劃碳中和的道路，其中某些國家更準備在2020年初提出新版NDC。
此外，20個非洲國家，包含南非、奈及利亞、衣索比亞與摩洛哥都宣佈會在2020年強化自己的NDC。就像很多小島國家一樣，非洲國家已面臨氣候變遷下巨大的挑戰，例如：嚴重的乾旱造成糧食供應不穩定、水資源爭奪。南非雖然大量使用燃煤，但非常積極於建立更具有野心的清潔能源，與更具備氣候韌性的經濟，主動提出想要強化NDC的決心。
挪威近期加入了2020 NDC強化的行列，致力於在2050年成為一個低碳社會，相較於1990年的水準要求80~90%的減碳量。雖然石油與天然氣仍然是挪威的主要出口能源，但期望透過強化自身的 NDC承諾，促使其他歐盟國家也跟進。而某些拉丁美洲國家也欲成為氣候行動之領袖，智利與哥斯大黎加，作為COP 25的共同主辦國，皆積極朝著2050年零碳目標前進，並將其目標納入2020的NDC中。
從COP 25談判中的表現來看，許多小島國家野心勃勃強化自身NDC，然並非有意成為NDC之領頭羊；而是此次會議有太多突發狀況，面對各國的不確定性，導致談判會議形成多頭馬車的狀態，並沒有一個較積極且強勢的國家，帶領談判進度前進。
有哪些國家更新但並沒有承諾強化2020年的NDC呢？
歐盟承諾將在2020年更新原本的NDC。2019年9月時，歐盟執委會主席Ursula von der Leyden宣佈歐盟將著手一份歐洲綠色政綱 (European Green Deal)，並提高歐盟NDC的努力，將在2030年減碳50~55%。而10月歐盟執委會更新其NDC，但卻沒有提到是否要提高減碳量，只強調增加透明度的條文。
其他重要的國家，例如韓國以及紐西蘭都表明會更新其NDC，但是否會更具野心需要持續關注。而最重要的是紐西蘭政府剛通過零碳法案，致力於2050年達到碳中和目標，應將長期目標納入短期的NDC計劃中。
哪些國家尚未表態？
許多碳排大國皆尚未表態其是否會更新NDC。中國方面更新自己的國家五年計劃，可能將氣候政策納入考量，但打算增加燃煤產能之目標，這對於中國更新其NDC前景非常不樂觀。而巴西總統Jair Bolsonaro和美國總統Donald Trump作為氣候變遷懷疑論的國家領袖，不僅尚未表態是否會強化自己的NDC目標以外，美國更已經宣佈退出《巴黎協定》。然而，其他宣佈會跟進《巴黎協定》的美國州政府、城市，與商界領袖仍然佔據美國70%的GDP以及65%的人口，所以提高其NDC仍有希望與空間，且美國也有許多非國家級別的談判代表和參與者帶團參加COP 25，並表示他們仍與國際在同一陣線上。
印度則是基於不斷惡化的城市空氣污染問題，如火如荼地積極於轉型，總理Narendra Modi已宣佈將永續能源目標提高至450 GW，可以為其2020年新版 NDC注入新能量。而日本與加拿大也值得關注，加拿大總理在2019年大選中連任，有機會推進更具有野心的氣候政策與NDC目標。提高2020年NDC目標對於達到《巴黎協定》所設立的1.5°C目標至關重要；而日本環境省大臣小泉進次郎此次亦有前往COP 25大會，表達日本對於氣候變遷行動的決心，然而日本仍為亞洲地區投資化石燃料產業最大投資國，於大會期間天天舉辦的Fossil of the Day Awards頒獎，也多次名列前茅，日本青年團體（Climate Youth Japan, CYJ）也藉此機會遞交陳情書予小泉進次郎，期望透過青年力量喚起公眾意識與政府部門的關注。
總體而言，此次COP25對2020年新一輪的談判過程有些幫助與進展，雖然不如預期，但期望在2020年COP 26有樂觀的前景。
圖五、青年團體CYJ表達對投資化石燃料產業之不滿
（圖片來源：台灣青年氣候聯盟）
給予臺灣NDC的建議
在臺灣2015年所提交的INDC（國家自定預期貢獻）中，僅有提到溫室氣體減量目標，因此為確保完整性，建議政府應提出完整且具體的低碳轉型目標。其中提到了能源、運輸、農業與廢棄物排放等部門的減量目標，但作為海島國家，期望也可增加海洋部門對NDC之貢獻，以及如何更具體的以現行組織，與完善的海洋政策去落實目標。運輸部門方面，雖然臺灣NDC提及公共與電動運輸，但是鮮少提及如何提升行人與腳踏車的覆蓋率，以減緩交通所帶來的排放。農業部門，雖然有提到更有效的牲畜養殖方法，但是沒有提到如何更有效的利用有限的土地，以及如何減少食物的流失與浪費與如何減少對進口食品的依賴。這些也應該被納入未來的NDC中。
最終，臺灣的INDC沒有提及如何納入更多利害關係人，尤其是原住民族群的權利與婦女、兒童等弱勢族群，要如何增進各部門和民眾的參與，一同強化NDC貢獻。事實上，許多臺灣人根本不知道臺灣有一版INDC，以及內容與生活周遭的其他政策有何關聯。因此，建議政府應在行政部門成立跨部會的NDC委員會，並定期衡量各部門是否有達到NDC，盤點該NDC目標如何強化，以及與現行政策做結合。
圖六、氣候變遷並不會因為談判的延宕或會議結束而暫停，Climate can't wait!
參考資料：
- World Resources Institute. Stepping Up 2020 NDCs.
- Republic of China (Taiwan). Intended Nationally Determined Contribution(INDC).
- Climate Action Tracker.
- 楊竣文、游宜珍、楊思華（2019）。〈巴黎怎麼走：玩轉NDC的基本攻略〉。台灣青年氣候聯盟。2019/12/16
- 鄭宇涵、陳芃如（2019）。〈波昂的嘀嗒聲：我們與NDC共同時間框架的距離）。台灣青年氣候聯盟。2019/12/19。
- 行政院環保署（2000）。〈回應媒體報導「減碳BAU真的減碳了嗎？」〉。2019/12/20。
