專題報導

    【律師來開講】蓋一座加劇溫室氣體排放的電廠,是否符合公益?

    前陣子和在氣候倡議團體工作的朋友聊天,他與我分享美國夏威夷州最高法院近期有一則特別的判決出爐,說這則消息肯定會讓氣候倡議工作者對這個世界重燃信心。半信半疑的我把判決找來看,果真拍案叫絕,加上這個主題頗能與台灣當前的電力、能源政策環境連結,就決定以判決做為本專欄的第一篇文章:「In re Haw. Electric Light Co., Inc.」。

    夏威夷生質能電廠訴訟的起因

    故事的來龍去脈是這樣子的。能源公司Hu Honua Bioenergy, LLC(下稱Hu Honua)規劃在夏威夷蓋一座以燃燒尤加利樹(木材)為發電方式的生質能(biomass)電廠,並預計與夏威夷電力公司(Hawaii Electric Light Co., Inc.,下稱HELCO)簽訂購售電契約,將生質能電廠產生的電能賣給HELCO,再由HELCO供電至夏威夷的電網。

    HELCO與Hu Honua的電力交易需要經過主管機關夏威夷公用事業委員會(Public Utilities Commission,下稱PUC)的聽證程序與核准。PUC於2017年核准了這樁交易,並同意雙方簽訂30年期的購售電契約。

    然而這個審查結論引發了許多法律爭議,使PUC被法院要求另啟審查。在重新審查的過程中,PUC根據夏威夷法令HRS §269-6(b)的規定,以「公共利益平衡」原則來評估Hu Honua和HELCO的購售電交易,最後PUC於2022年決定不予核准這樁交易,Hu Honua就此向PUC提起訴訟。

    夏威夷的能源公司規畫蓋一座生質能電廠。照片來源:Karsten Winegeart/Unsplash
    夏威夷的能源公司規畫蓋一座生質能電廠。照片來源:Karsten Winegeart/Unsplash

    公共利益平衡原則是什麼? 為什麼PUC推翻先前決議?

    在討論是什麼原因令PUC不予核准之前,須先說明公共利益平衡原則涵蓋了哪些審酌要素。HRS §269-6(b)規定PUC在針對電力系統資本改良和營運相關的成本合理性作成決定時,應以量化或質性的方式考量化石燃料於夏威夷州對價格波動、燃料進口的資本輸出、燃料供應的可靠性風險,以及溫室氣體排放等方面的影響。換言之,PUC在決定是否核准電廠專案及其購售電交易時,須考量電廠的溫室氣體排放對於電力系統營運的成本支出而言是否合理。

    對此,Hu Honua和HELCO主張即便生質能電廠以燃燒木材方式發電,在30年購售電期間的預估碳排放量高達803萬5804公噸,興建這座生質能電廠仍然符合公益。理由在於Hu Honua預計以碳抵換的方式,透過一系列的植樹專案,使生質能電廠的碳排放在2035年達到碳中和。Hu Honua另承諾預備45萬美金,以備將來在碳權市場中購買抵換額度,彌補植樹不足的碳抵換量。

    然而,PUC發現Hu Honua的植樹專案有許多規劃上的瑕疵,例如並沒有提出植樹的具體土地規劃;且根據Hu Honua提供的數據,生質能電廠透過抵換達成碳中和至少要到2047年才有辦法成功,而夏威夷州的目標是在2045年達成淨零排放。此外,PUC發現Hu Honua與HELCO針對碳抵換設定的基線情境與相關計算欠缺佐證,甚至只要微調預估數值,就會馬上使生質能電廠變成碳排放的淨排放源。

    至於在碳交易市場購買抵換額度,PUC認為Hu Honua沒有詳述購買抵換額度的來源是否可靠,更不用說45萬美金實不足以購得可以使生質能電廠達成碳中和的抵換量。此外,PUC還發現,生質能電廠的燃料成本逐年顯著提高,進而導致用戶的用電成本增加。

    從電力調度的角度檢視,PUC認為興建這座生質能電廠不僅無助於夏威夷汰除化石燃料,且可能導致其他對環境更友善的再生能源電力,在未來很長一段時間因受到排擠而無法進入夏威夷電網[1]

    總之,PUC認為Hu Honua的生質能電廠只會為夏威夷人民帶來「雙高」——高排碳、高成本,以高昂的用電成本換來高排碳的電力並不合理,因此Hu Honua和HELCO的購售電交易不具公益性。

    氣候訴訟中,少見司法、政府站同邊的案例

    PUC的這項決定受到夏威夷最高法院的全員支持。這是氣候訴訟中比較少見司法部門與政治部門站在同一邊的判決,可以看到有別於其他氣候訴訟不同的政府部門互動。例如,夏威夷最高法院透過法條解釋,闡述PUC作為公益的守門員依據公共利益平衡原則作成的決定,保障了夏威夷人民享有潔淨與健康環境的憲法權利(包含享有永續的氣候系統,此為夏威夷最高法院透過判決所肯認)。

    這則判決給我們幾個啟示。首先,透過檢視PUC進行公共利益平衡的過程,夏威夷最高法院肯認虛幻、畫大餅式的碳抵換不具公益性。且若沒有縝密與佐證支持的估算,便恣意使用碳抵換額度抵銷排放源的碳排放,是非常危險的事情。

    台灣《氣候變遷因應法》納入了增量抵換及自願減量機制,碳權交易所也於2023年8月7日開幕,交易標的包含了類似於Hu Honua提出的碳抵換規劃。我們可以預期未來碳抵換會是台灣溫室氣體減量的重要政策工具,但我們對於什麼樣的抵換有利於社會福祉?至今還沒有清楚的邊界。

    其次,夏威夷最高法院揭示了,電力供需的成本合理性判斷與能源類型選擇的基準,特別是夏威夷最高法院認為在夏威夷州已經宣布「氣候緊急」的脈絡下,生質能電廠的排碳量與其他對環境更友善的再生能源更不可等量齊觀。

    建造生質能電廠的排碳量應謹慎看待。照片來源:Marcin Jozwiak/Pexels
    建造生質能電廠的排碳量應謹慎看待。照片來源:Marcin Jozwiak/Pexels

    氣候沸騰時代下的司法審查

    台灣《電業法》規定輸配電業應優先併網、調度再生能源。此規定或許排除了台電因為經濟調度原則而優先調度火力發電廠的情境,但即便美國和台灣的電力市場結構迥異,能源類型選擇與成本考量的問題仍然存在。

    《電業法》規定電業管制機關在審查發電業籌設許可時,應顧及能源政策、電力排碳係數、國土開發、區域均衡發展、環境保護等面向。若要優化氣候及能源政策的實踐,我們似可進一步在電業籌設許可的審查過程中,檢視在「再生能源」之間應該投資什麼類型的能源,才最符合成本效益、有助於達成淨零排放目標。

    最後,夏威夷最高法院在「活的憲法(living constitution)」的釋憲方法論上,奠定了全球沸騰時代下的司法審查。夏威夷最高法院強調人民享有永續氣候系統的憲法權利不只是積極權利,它還是持續不斷在演變的權利—隨著氣候變遷,這項權利的內涵與保障的急迫程度也隨之變化。而國家負有積極義務保障人民這項憲法權利的方式,也必然隨之變化。

    夏威夷最高法院認為法院在審查行政機關的決定是否合於憲法時,須考量行政機關所面臨的高度變化的外在情境。這說明為何夏威夷最高法院認為PUC在2017年同意Hu Honua和HELCO的購售電交易,但卻在2022年否決同樣的交易,是合理的決定。

    憲法是否具備與時俱進的特質,是一個至今仍然高度辯論的法律問題。但無懼於美國當前司法保守氛圍,夏威夷最高法院作出這樣的判決確實鼓舞人心。然而,這會是長久之計嗎?法律體系向來追求安定,若要因應氣候變遷帶來的社會鉅變,考驗的還是體系本身的韌性。

    註釋

    [1] 生質能也算是再生能源的一種。

     

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