日本坡地太陽光電二三事——從無人之地到全國矚目

: 17 十一月 2021; 點擊數: 287

日本坡地太陽光電二三事——從無人之地到全國矚目

文／劉建志

我在大學時，做了夏威夷背景測站對二氧化碳（CO₂）的資料分析，當時仍是392ppm，而現在已突破441ppm。當時教授提到太陽能或許是對應全球暖化的方式之一，這些話一直留在我心中。

不似風力需考量風場條件、水力需考量水壩建造的可行性、地熱探鑽對地質的影響及場址受限，太陽能與其他綠能生產相較，日照、太陽能板及電流轉換系統的搭配就可以使用電力，真是非常便捷的方式。但是當我在日本居住一陣子，並從事自伐型林業開始接觸山林與里山生活後，原本的想法逐漸鬆動。不似歐陸與美洲國家擁有廣大土地及平原，日本國土面積70%為山區林地，可居住地有限且高度都市化，導致鄉下沒有年輕人居住，偏鄉農地或山坡地因而成為巨型太陽能發電廠的首選。

日本為了要在2030年前達到50%的再生能源目標，更是在小泉前環境相的大力推動下，加速了綠能的進展。2012年綠能佔總發電量為10%，到了2020年綠能佔比為21.2%，其中太陽能占8.9%的發電量，約為7000萬kW，成為僅次於中國、美國，排名世界第三太陽能發電累積設置量的國家。

太陽能是不可或缺的能量，這篇文章無意灌輸對或錯的觀念，而是希望引起更多討論及思考，探討選址造成的諸多影響。

CO₂減碳量成為判斷依據的年代

太陽能板的設立，需要大面積的陽光接收面，越大面積的發電區，單位架設成本越低，除了在民宅或大型建築物的屋頂設置外，最便利的方式就是設置在地表上。這也是太陽能板設立時最需考慮的，土地利用的排它性。從廢棄耕作的農田，到計算躉購（FIT）收益後發現可以獲利的地主，拋出土地並依照20年的長期契約裝設太陽能發電設施，不同場址將面對不同的後續問題，然而本文將專注討論在太陽能板在山坡地上的利用。

談到太陽能發電的效益，不外乎每度電的生產成本、產品使用週期、產品週期造成的污染、單位發電排碳率以及CO₂減少率，加上地面設置成本、土地取得、當地政府FIT價格、電網及儲電設施、維護成本等，而在使用森林坡地建設的案件上，卻也以同樣的方式宣揚太陽能的效益。他們提出的論點是，同面積森林吸收二氧化碳的效率遠低於太陽能板，所以只要鋸掉樹木、改建設太陽能板，便是有效的利用自然資源或土地的方式，這點在各國都有學者及廠商護航，連未開放山坡林地建設太陽能板設立的台灣也不例外。

然而這種簡化自然整體效益，僅將一部分要件——電能、CO₂減排量（吸收量）——計入，森林的生態效益及水土保持、景觀、降水後的影響則完全規避不談，根據日本政府頒布的綠電政策與購電價格（2012年FIT），廠商只要遵守法律流程並申報當地自治體就可以開始進行工程。

廠商或地主在計算土地成本、架設成本及FIT價格、維護損益後，完成交件審核，並不需與周遭居民討論，就可以進行大規模工程，哪怕是一片上百公頃的山坡林地，也可以完全剷平。於是便導致一系列在日本全國展開的，反對太陽能板設置於山坡傾斜地的抗爭運動。

統計顯現出的問題

自2012年日本政府通過FIT制度，就前仆後繼地有許多政府要員支持太陽能，並引入外資投資，以期在2030年前達到太陽能發電佔全日本總需求量的22~26%。當屋頂及農地沒法取得時，鬆綁的林地自然成為廠商投資光電的目標。每公頃林地價格約為10萬台幣或更便宜就可取得，加上極少人願意在山坡地從事林業的情況下，投資者可以在未告知自治體居民的前提下，或不理會當地區民的意見，進行太陽能板建設計畫，起初以低價購置大量土地，大量砍伐山林，挖掘土壤回填廢土，設置太陽能板，甚至沒有建設優良排水設備，衍生出層出不窮的土石崩毀及景觀破壞案例，7月初熱海市的土石流導致26人死亡，更為山坡地太陽能發電蒙上一層陰影。

根據每日新聞於日本47個都道縣府的再生能源推進主管單位所做的問卷調查資料顯示（於熱海土石流前的調查），37個（79%）府縣「發生問題」、兩個縣「認為未來會發生狀況」、「在山坡開設後導致土石流的狀況」有29個（74%）府縣、「景觀惡化」有28個（72%）。

日本常見在獨棟木造建築上，放上太陽能板，顯示民眾其實也願意增加綠能的使用。圖片提供：劉建志。

而在希望太陽能板設置的場址複選題上，選擇「山坡地」者為零、「商業設施及工廠屋頂」有39個（83%）縣府、「住宅屋頂」有38個（81%），可以顯示出，雖然屋頂面積狹窄，生產的發電量不大，但民眾更願意避開會造成環境破壞的區域，發電量反而成為其次。

而僅有九個縣設有自治條例「限制任意的太陽能發電設置位置」，另有三個縣正在進行自治條例規劃，或等待通過議會通過後，即將頒布限制太陽能於山坡地發展的條例。其主要設置理由為減少環境破壞、景觀破壞並避免災害後造成的後續問題。

各地層出不窮的爭端及問題

奈良平群町千人訴訟

位於奈良盆地東邊鄰接大阪的平群町，山地占了該町80％的面積，因為一起要在山坡地建設48公頃、共59500枚太陽能板的案件而引起了爭端。町民、也是「平群のメガソーラーを考える会」成員的多田惠一先生說：「剛開始認為是綠能所以抱持歡迎的態度，但工程開始後奇怪的事接踵而來，影響了居住也使居民生活不便，最重要的是破壞山林，生怕土石流發生。」

此案件是由一間設立在東京的人頭公司「共栄ソーラーステーション合同会社」花費10萬元日幣所設立，而實際主導建設案的投資方是美國的「EverStream」。公司經過奈良縣、平群町以及鄰近自治體的同意，並完成行政手續後開始動工，2020年3月大型機具開始進入山林，砍伐大量樹木以設置電網。

不過，工程時業者只要經過町役所許可，完全不需要當地區民同意就佔用生活道路、在沒有對河川或灌溉水施作防護之下進行坡地開發。在破壞下游生態、防災設施不完備、建設好的部分地區造成光害等諸多工程問題及對生活的影響，居民多次與業者溝通無效，加上町役所認定無法強制要求業者做出改善，行政單位不作為的無奈之下，町內980位居民轉為原告，於2021年4月展開對業者的訴訟，但原告方律師認為在行政流程完備的情況下，強制業者中斷建設，非常難以贏得判決。

2021年6月23日，在議員質詢的壓力下，奈良荒井正吾知事指示工程完全停止。而停止的原因並不是出於訴訟的理由，而是以業者計畫書的瑕疵或涉嫌造假為由勒令停業。這是日本少有真正勒令停止設立太陽能發電廠的案件。

埼玉縣日高市地方條例及廠商的反擊

日本目前有156個市町村及三縣設立了太陽能光電設備設置的相關限制，明令業者須符合環境規範及確保安全，包括減少對當地居民的衝擊及取得同意下，才能設立太陽能發電廠。而埼玉縣日高市的一處太陽能發電場址——由「TKMデベロップメント株式会社」主導，15公頃的土地設置1298kW的投資案，因為到了購買土地並要設立太陽能裝置的階段，才遭遇自治條例的成立而無法設置，於是業者對日高市提起訴訟，並特別指稱「違憲、違法的條例無效化」。

原告的主張是，土地乃是私有財產，如果全面禁止建設太陽能板，對業者的營業自由權是種侵害，且私有地需要市長同意才能設立，是對地主財產權的侵害，2021年1月20日開庭時，原告方聲稱，「條例內容是對『森林法』中開發許可手妨礙，此內容牴觸保障營業自由的憲法。」

而日高市抗辯方，市民生活環境部則以「條例是按照程序及法律的規定下所頒布，並沒有牴觸憲法」冷靜回應。

日本目前有156個市町村及三縣設立了太陽能光電設備設置的相關限制。圖片來源：東洋經濟新報社

不勝枚舉的案件

許多資料都顯示，日本各地不約而同地展開反對山坡地設置太陽能的運動，從北陸的仙台到九州南方的鹿兒島，巨型太陽能發電場衍生的問題，掉落的太陽能板砸落在新幹線軌道上，甚至連被評為世界自然遺產的村莊也難以倖免。

以對應環境氣候為由，進行的新式殖民經濟

太陽能發電是以一種「殖民經濟」的形式出現在日本國土上。

地方にとっては経済的な効果に乏しく、事業主体も都心部に拠点を置くケースが多いことから「植民地型」のビジネスモデルと言われる太陽光発電。———每日新聞報導。

由於可設立太陽能板的山坡地，皆位於人口稀少、老年人口居多的地區，而投資業者往往是海內外鉅額資本進駐，因此形同是在FIT制度及政府的強烈推動下，針對展弱勢偏鄉所展開的發電計畫。

不似森林生質能源還能帶動當地林業發展，太陽能電場設立後，收益的對象只有投資公司與地主，而大規模開採山林的公司，在工程中不僅挖掘山坡面、回填廢土、忽略排水設計，也沒有災害發生後的究責機制。相關問題更遠多於此，當20年使用期滿後，如何回收留置在山坡地上的太陽能設施？誰負責回收？如果公司破產，是不是又要利用全民的稅金去處理？

過去日本是由於排放污染而引起的四大公害及全國性環境運動，現在抗爭對象變成夾帶「綠能、對抗氣候變遷、減緩溫室氣體」等口號，強襲而來的太陽能光電設置山坡地抗爭。

台灣目前還沒開放山坡地利用，而全台最大的地主是林務局，有關當局如何保證台灣不會在全世界2050減碳的目標，或因為國際對綠能供應鏈強大的需求下，快速地通過法規使廠商無虞的利用山坡地建設太陽能板，尤其台灣地狹人稠，平地不夠使用，已有業者率先呼籲國家開放土石流風險區域建設太陽能裝置。

台灣不似日本還有規模性的林業運作，使森林除了太陽能以外，還有做為森林生質能發電的選項。台灣環境保護人士在疾呼綠能的同時，雙規的限制台灣山林的合理利用及林業發展，最後或許會變成沒電可用或是山坡地種滿光電板的兩種極端結果，投資綠能的團體及公司獲得高額利潤，讓山村太陽能光電板的景觀，演變為新一次的「殖民行經濟掠奪」。

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