文／吳玗恂 風險社會與政策研究中心助理研究員
郭子熒 風險社會與政策研究中心兼任研究助理
走進後化石燃料時代的長期氣候策略
2015年聯合國氣候變化綱要公約第21屆締約國大會（COP 21）在法國巴黎舉行，各國的政府官員歷經兩周密集討論，在12月12日完成巴黎氣候協定的最終版本，1 達成共識將全球升溫控制在2℃以內，並往1.5℃的目標努力。2作為東道主的法國對協定的促成可謂功不可沒，在此次會議中良好地扮演了傾聽、化解疑慮及協調的角色，使協定最終能無異議通過。 3事實上法國近年來似乎相當積極面對氣候變遷及能源轉型的議題，在舉辦巴黎氣候大會前，於2012年已開始著手舉辦「全國能源轉型辯論（Débat National sur la Transition Energétique, DNTE）」，以納入公民及各方利害關係人的實質參與，來探究法國未來的能源轉型方向；而後在2015年8月17日並立法通過「能源轉型法案（LOI n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte）」，設定溫室氣體減量、提升再生能源使用及減少化石燃料消費的中長期目標。4 巴黎氣候大會後，由時任法國總統歐蘭德（François Hollande）於2016年6月15日批准巴黎協議，希冀做為表率來促使更多國家跟進，並於同年12月28日向聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）提交法國的「長期氣候策略（long-term strategies）」(UNFCCC, 2016)。
法國於UNFCCC所提交的長期氣候策略，亦即「能源轉型法案」之下的「國家低碳策略（National Low Carbon Strategy）」，這是在法制基礎上建立的國家總體性減排計畫，目標是將法國轉型為「低碳社會」。能源轉型法案事實上已經為長期氣候策略，提供了中長期的整體目標，並在建築和交通部門設定節能減碳的轉型框架。中長期國家目標包括：
1. 以1990年為基準，在2030年須將法國的排碳量降低40%。
2. 發電量占比部分，在2050年核能發電須降低至2025年的50%，而再生能源於2030年須提高至40%。
3. 最終能源消費部分，與2012年相比，2030年再生能源的最終能源消費須提升至32%；2050年法國的最終能源消費量須減少50%。
4. 2030年法國的化石燃料消費須比2012年減少30%。
值得注意的是，能源轉型法案中引介「碳稅（carbon tax）」以及「碳預算（carbon budget）」等工具來達成目標，並且設有三階段的時程。2015年11月18日，法國政府首次採納碳預算制度，以五年為一期加總的碳排放量分別在各部門，如交通、建築、農業、產業、能源及廢棄物（圖一），來制定碳預算，最終在各階段末由獨立之專家委員會進行結果評估。5 「國家低碳策略」中揭示了促進低碳社會的政策方向。包含1.將排碳成本內部化：促使排放者納入全球暖化的成本考量，並且提供誘因激勵投資。2.消除減碳經濟的障礙：旨在將減排利益確實計入經濟系統之中，並提供政策補助及支持方案，以提高減碳在市場上的競爭力與吸引更多綠色投資。
法國政府過去在2000年和2009年皆曾嘗試實施全國性的碳稅制度，但皆遭法國憲法委員會（Constitutional Council）以稅制有歧視或例外過多為由而駁回，6在2014年終於啟用以含碳成分（carbon component）作為課稅基礎，整合進既有能源消費稅當中，並設定2014-2016年為期三年的稅制。2015年制定的能源轉型法案中，甚至規劃更長期的目標：「2020年的碳價目標為每噸56歐元，2030年為每噸100歐元，2050年則上漲至每噸240歐元」。此外，法國在2015年成為第一個課予金融機構揭露碳足跡報告義務的國家，以規範國內外金融業在法國的投資行為。能源轉型法案中規定金融機構必須揭露其決策過程，是如何評估涵蓋全球暖化在內的環境及社會議題，包含與全球暖化相關之碳密集資產的風險，以及投資低碳及再生能源的機會，而此項投資也必須規劃進展的目標，並對未達成提出解釋。而除針對金融業，銀行業、信貸機構及上市公司也必須提供全球暖化對其事業的風險評估，並說明如何減緩（mitigation）。7 上述政策意味著法國不單單只是面對能源產業的轉型，也將能源轉型階段中的金融風險納入評估，希望發揮槓桿作用以避免經濟動盪過鉅。8
除此之外，「國家低碳策略」也針對各部門進行現況解析，並提出部門的減排目標（表一）與政策建議，由於交通部門目前仍大幅度仰賴化石燃料，因而成為國家低碳策略的能源轉型重點目標。以2013年為基準，設定在2024-2028年的中期階段要減排29%，2050年減排70%。交通部門的排放量在2013年占部門排碳量的28%，主要肇因於人口及商品的陸上運輸，對此策略中提到應加強公共運輸系統的普及率及載客率，同時戮力發展具有能源效率的低碳交通工具及電動車，以更大幅度的降低溫室氣體排放。策略中認為依照目前進程，法國在交通部門部分，有望超前原設下的2050年減排目標。
建築部門在2013年占部門排放量約20%，碳排主要來自冷暖氣系統，其能源在2013年約有57%仰賴化石燃料（43%天然氣；9%煤炭；4%燃料油），因此仍有能源轉型及提高能源效率之必要。因此在「國家低碳策略」便將政策目標著重於2050年前對既存建築物進行全面翻修，以提升能源效率和置入再生能源使用，並且訂定規範標準將溫室氣體排放等環境衝擊，納入建築物的生命週期分析。
2017年5月法國舉行總統大選，由2016年4月成立的「前進黨（En Marche）」候選人馬克宏（Emmanuel Macron）當選為新任總統， 9並任命身兼記者、生態主義者及作家的余洛（Nicolas Hulot）作為環境部長，並將其原名能源、生態及永續發展部（Ministry of Energy, Ecology and Sustainable Development, MEEM），更名為「生態及團結轉型部（Ministry of the Ecological and Solidarity-based Transition）」。 10余洛過去曾數度拒絕包含席哈克、薩科奇、歐蘭德政府的提名任命，此次接受環境部長一職，其表示「由於馬克宏政府是第一個確實提供他得以採取環境行動的政府」，11 因而其後續的氣候變遷及能源政策推動值得關注。
但馬克宏在競選期間所提之氣候政策，包含降低核電依賴、關閉燃煤發電廠及提高碳稅等政策，大多是沿襲前歐蘭德政府的主張，例如關閉部分核電廠，將核電使用占比降低25%，然而基於關閉核電廠所需負擔的鉅額成本，又法國境內核電共19個電廠及58個反應爐普遍有老化問題，不少輿論認為馬克宏的政策顯得過於不切實際。 12另外，於2014年至2016年間，馬克宏曾擔任歐蘭德政府的經濟部長，促成多項放寬經濟或勞動管制的政策，如《馬克宏法》（The Macron Act）。13 作為具有經濟專業知識及教育背景的領導者，究竟會如何權衡經濟發展及能源轉型。
2017年7月6日，馬克宏政府上台之後公佈新版的氣候政策「氣候計畫（Plan Climat: 1 planète, 1 plan）」，在既有的「國家低碳策略」上提出更具野心的氣候政策，除了提出中長期的化石燃料退場時程，也宣示強化碳稅與住宅節能等面向。（Ministère de la Transition écologique et solidaire, 2017）甚至加入了綠色金融、氣候變遷調適與國際外交動員等。緊接著2017年9月，「生態及團結轉型部」部長余洛接著公佈「氣候團結組合計畫（Paquet solidarité climatique）」，更具體介紹4項推動措施的詳細辦法，包括：購車補助、能源支票及再生能源賦稅減免等措施（林祥輝，2017）。不同於「氣候計畫」，「氣候團結組合計畫」反而像是補助辦法的說明。並無太多長遠的計劃目標設定，而是直接說明未來在相關補助上的調整與新增。
更進步的氣候計畫
在繼承前任歐蘭德政府的既有氣候政策下，「氣候計畫」從各層面進一步強化氣候治理工作。從政策治理面可以看到如方針十「提高碳稅反映真實價格」，提出明確並持續地加速提高碳價格，在財政法案中將明確規定五年期間的碳價格。目標為回歸真實碳價高於每公噸100歐元，並持續加速提高碳價。值得注意的是，方針二十與二十一「加強在氣候外交上的國際動員」強調外交上的國際動員。自2015年「巴黎協定」通過後，法國於氣候變遷議題倡議上也開始具有相當影響地位，同時近年來氣候議題也逐漸在國際談判中扮演著重要的角色，透過氣候議題上的持續投入，強化各國之間的合作；另一方面，法國也將號召所有國際金融機構停止資助以煤炭為主的能源生產設施，並協助各發展中國家內所進行的對抗氣候變遷行動。
在提升能源使用效率問題，方針三「供熱革新及消除能源貧窮」，在建築部門著重於透過強制性住宅翻修，預計於10年內提供40億歐元於建築更新，以提高建築隔熱性，並採取鼓勵與強制性措施進而降低家戶的能源消費，甚至希望解決能源貧窮問題。關於能源貧窮方面，也在後續的「氣候團結組合計畫」提出稅賦減免，協助房屋隔熱和供熱改善等節能行動，減少暖氣費用及更換燃油鍋爐的節能證書等方案。
關於能源供給面上的轉型，計畫提出了方針八「生產零碳能源」，預計於2022年關閉境內燃煤發電廠，並針對產業進行輔導轉型。方針九「將化石燃料留在地下」，計畫在2040年將碳氫化合物之生產全面退出法國，並於2017年秋天立法，禁止核發新的油氣探勘許可，以及頁岩氣和所有非傳統化石能源的勘探和開發許可。 14方針十四「加速再生能源部署」，目標為2030年前提升再生能源占比提升至32%。為了達到目標，必須進一步簡化再生能源的發展框架，包括政策與法律上的完備，降低再生能源發展上的阻礙。
除了在既有的框架之下提出強化，「氣候計畫」也提出不同於過去的創新策略。包含方針四「交通模式的創新發展」，針對交通部門聚焦於鼓勵發展及使用潔淨的交通工具，包括在目前的歐盟六期排放標準（Euro 6）的基礎上，提出更具野心的七期標準（Euro 7），並於2040年停止銷售使用化石燃料的汽車，在「氣候團結組合計畫」也提出了具體的補助方案，主要用於加速柴油車退場與提高電動車占有率。方針十二「投注資源於研究與創新」在能源轉型領域的公共研究等議題，提供相關研究與合作優惠，吸引各國專業研究人員前往法國。除了相關的減碳作為上，氣候計畫也提出例如方針十五「停止加劇毀壞林業之產品與農產品進口法國」等氣候變遷調適作為。這些行動方針除了因應國際減碳趨勢外，也顯示在歐債危機後，德國從經濟延伸至政治上影響力，開始考驗法國作為歐盟的領導角色。在特殊的背景下，藉由氣候倡議與更進步的低碳政策取得話語權，期待不只在歐盟甚至是國際政治上能扮演更積極的角色。
能否讓地球再次偉大？
2017年6月美國總統川普（Donald J. Trump）宣布美國退出「巴黎協定」，法國總統馬克宏發表演說，以「讓地球再次偉大」揶揄了川普的競選口號。綜觀法國從「能源轉型法」、「國家低碳策略」至「氣候計畫」的強化，以及「氣候團結組合計畫」具體細節的公佈。以兩年的時間，迅速的從法制到政策工具進行一系列的協調與整併，最後形成一個完整分層的減碳策略體系。雖然中間歷經了執政當局的轉換，但是政策方向並無進行大方向的修正，更顯示全國人民對於減碳工作，已具有一定程度的共識。在國際層次上，以「能源轉型法案」下的「國家低碳策略」作為提交UNFCCC架構下的長期氣候策略，讓國內法與國際條約步調一致，更顯示了法國在執行「國家低碳策略」上的決心。
這些氣候政策對大多數國家而言已經非常進步，但是仍有相關NGOs，包括法國綠色和平組織（GREENPEACE）與世界自然基金會（WWF）提出幾點質疑。例如「氣候計畫」在能源結構比例上，考慮到整體核能產業對於法國仍有舉足輕重的地位，並無再多加著墨於核能發電占比之調整與策略。但NGOs仍期待在「氣候計畫」中看到法國更具體的減核路徑圖，以符合「國家低碳策略」中降低至50％的目標。NGOs也認為除了在路徑上減少核子反應爐的數量外，社會帶來的衝擊與轉型挑戰顯然來得更為重要（GREENPEACE，2017）。 針對質疑，余洛在2017年10月28日接受媒體專訪表示，將會再2018年底提出詳細計畫，說明將關閉多少座核子反應爐，以降低核能發電占比50％的目標。15但余洛也在11月8日再度表示，政府對於在2025年將核電佔比降至50%的政策目標將會調整，期限可能會延至2030，甚至2035年。主要考量的問題是降低核子反應爐，可能帶來排碳量的增加、供電穩定與就業的衝擊。16
現階段仍可以預見未來核能在法國似乎仍會是主要發電來源，而能源轉型議題的討論仍會持續陷入膠著。其次NGOs也批評，馬克宏曾於今年6月提出課徵跨國金融交易稅的概念，每年將可新增近22億歐元的資金，但是在「氣候計畫」中卻完全沒有提到關於歐盟層級的金融交易稅。17
當然從這份「氣候計畫」可以看到馬克宏政府更積極的作為，沿襲前任政府中長期減碳目標確定的情況下，提出更具體的方案。甚至在社會關懷面向，從能源貧窮預防到輔導燃煤產業轉型等等，這些面向都可以在「氣候計畫」中看見，也許我們無法知道「氣候計畫」是否能夠讓地球再次偉大，但是如能藉由「氣候計畫」建立一套社會學習的模式，讓民眾、產業各界有所依循，進而促進社會轉型，那將會是人類社會的再次偉大。
相關連結：
「氣候計畫：一個地球，一項計畫」─法國最新氣候政策（重點摘譯）
註解:
[1]環境資訊中心，〈【COP21連線】歷史轉捩點 巴黎氣候協議最終草案確立〉，http://e-info.org.tw/node/112095. 2017/05/25檢索。
[2]UNFCCC, “The Paris Agreement.” http://unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php. Retrieval Date: 2017/05/25.
[3]中央通訊社，〈巴黎氣候協定 你該知道的10件事〉，http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201512130109-1.aspx. 2017/05/25檢索。
[4]Planete Energies, “France's Energy Transition for Green Growth Act.” http://www.planete-energies.com/en/medias/close/france-s-energy-transition-green-growth-act. Retrieval Date: 2017/05/25.
[5]Government of France, “Adoption of the national low-carbon strategy for climate.” http://www.gouvernement.fr/en/adoption-of-the-national-low-carbon-strategy-for-climate. Retrieval Date: 2017/06/14.
[6]Gilles Croquette (2017), “The French « Carbon Component » in national energy taxes.” http://www.climat.be/files/9514/8518/8917/BE_Carbon_Pricing_Debate-Croquette-France.pdf. Retrieval Date: 2017/06/16.
[7]Trucost, “France first to introduce mandatory carbon reporting for investors.” https://www.trucost.com/trucost-blog/france-first-introduce-mandatory-carbon-reporting-investors/. Retrieval Date: 2017/06/22.
[8]Investment Europe, “French institutional investors to disclose carbon footprint.” http://www.investmenteurope.net/regions/france/french-institutional-investors-to-disclose-carbon-footprint/. Retrieval Date: 2017/06/22.
[9]Cheers，〈法國願意給年輕人機會，馬克宏當選法國總統〉，http://www.cheers.com.tw/article/article.action?id=5082357. 2017/05/25檢索。
[10]PV Magazine, “Environmentalist and solar advocate Nicolas Hulot is France’s new energy minister.” https://www.pv-magazine.com/2017/05/18/environmentalist-and-solar-advocate-nicolas-hulot-is-frances-new-energy-minister/. Retrieval Date:2017/06/14.
[11]Financial Times, “Green activist and minister Nicolas Hulot to test Macron over energy.” https://www.ft.com/content/9a6752cc-3bc4-11e7-ac89-b01cc67cfeec. Retrieval Date: 2017/06/14.
[12]環境資訊中心，〈彭保羅：剛下班的經濟部長 法國新總統馬克宏真的環保嗎？〉，http://e-info.org.tw/node/204998，2017/05/26檢索。關鍵評論，〈「大量使用核能的時代結束了！」法國立法10年核電減少25％〉，https://www.thenewslens.com/article/21175，2017/05/26檢索。
[13]聯合新聞網，〈馬克宏必須面對的法國經濟難題是這些〉，https://udn.com/news/story/6809/2449176，2017/05/26檢索。
[14]自由時報，〈號稱全球首見！法2040前全面禁採石油天然氣〉。http://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/2186754。2017/10/29檢索。
[15]REUTERS, “France to decide by end 2018 how many nuclear plants to shut – minister.” http://uk.reuters.com/article/uk-france-nuclearpower/france-to-decide-by-end-2018-how-many-nuclear-plants-to-shut-minister-idUKKBN1CX0KV. Retrieval Date: 2017/11/3.
[16]REUTERS,“France to take a decade longer to reduced reliance on nuclear: minister”https://www.reuters.com/article/us-france-nuclear/france-to-take-a-decade-longer-to-reduced-reliance-on-nuclear-minister-idUSKBN1D80VL. Retrieval Date: 2017/11/9.
[17]RTL, “Plan climat de Hulot : qu'en pensent les ONG environnementales?” http://www.rtl.fr/actu/societe-faits-divers/plan-climat-de-hulot-qu-en-pensent-les-ong-environnementales-7789239194. Retrieval Date: 2017/11/2.
參考資料:
林祥輝（2017）〈法國發布「氣候團結組合計畫」，包括換車補助、能源支票、能源轉型稅賦減免、更換燃油鍋爐的「節能證書」等4項推動措施〉。http://km.twenergy.org.tw/Data/db_more?id=1436。2017/10/31檢索。
GREENPEACE(2017), “Réaction au Plan Climat : Nicolas Hulot fixe un cap intéressant mais nous laisse sur notre faim.” https://www.greenpeace.fr/espace-presse/reaction-plan-climat-nicolas-hulot-fixe-cap-interessant-laisse-faim/. Retrieval Date: 2017/11/2.
Ministère de la Transition écologique et solidaire (2017). “Plan Climat: 1 planète, 1 plan.” https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/plan-climat. Retrieval Date: 2017/10/31.
UNFCCC(2017). “National Low Carbon Strategy (English).” http://unfccc.int/files/focus/long-term_strategies/application/pdf/national_low_carbon_strategy_en.pdf. Retrieval Date: 2017/10/31.
