「為什麼要這麼做、有什麼算盤？」「絕不會只是租土地而已？」針對在苗栗活生生上演的土地變更案，石虎保育協會理事李璟泓指出多處疑點。
他解釋，通霄一公頃農地大約200-300萬；光電業者卻以一公頃40萬元的租金租20年，相當於800萬，「早就可以把農地買下來了。」
李璟泓打聽到業者向地主遊說的說法：「光電使用20年後，農地就可以變建地」，但這與他所知的法規並不相符。此外，苗栗人口外流、少子化嚴重，就算變成建地，真有商機嗎？再者，不少打著光電之名租地的都是土地仲介公司；有些山坡地的坡度與方向根本不適合光電。他頻頻說「不懂」、「這就是弔詭的地方」。
「特目」滿天飛 變了就回不去了
對於這個現象，地球公民基金會主任蔡卉荀說，一般來說，不利耕作區，或是產量很差、甚至無法生產農糧的地方蓋光電，才適合走變更農地的方式。環團並不支持可耕地變更做光電，因為一旦變更為非農地後，轉回農地的機率就微乎其微。
針對外界傳言與環團的擔心，農委會企劃處處長蔡昇甫回應，農牧用地變更為特目後有三種途徑，一是土地編定回復為農牧用地、二是變更為另一種特目，如加油站用地。這需要變更前、後的特目主管機關同意。三是維持特目。而這三種都不允許變更為「建地」。
在各家說法不一的情況下，《環境資訊中心》記者進一步請教土地法規學者與專家，澄清小面積光電（通常指2公頃以下）變更「特定目的事業用地」的狀況。
專家指出，農地變更為特殊目的事業用地後，可再做兩種變更。第一種是變更編定種類，這是根據「非都市土地使用管制規則」附表三；一般農業區土地有農牧、遊憩、鹽業、礦業、殯葬等用地不同種用地編定可供選擇。農牧用地確實不能變更為甲、乙、丙與丁等四種「建築用地」，但可改成遊憩、礦業等其他用地種類。不是建築用地也能開發。
一「特」天下無難事 農地最後變建地
至於為什麼不直接轉變，而要走「特目」這個程序？原因就是從農牧用地變成特目時，需要經農業機關審查。以光電為由，轉換比較順利。之後，再從特目變更到其他用地（例如遊憩用地）時，就不再經農業機關同意，程序簡化很多。
政大地政系助理教授戴秀雄解釋，原則上在變更土地編定種類時，尤其在開發許可的情形，原「興辦事業計畫」主管機關（以光電為例就是經濟部門，如經發局）須追蹤確認申請人是否按照興辦事業計畫使用土地，但「實務上，沒有機關會再去追蹤。」
第二種方式是根據「非都市土地變更編定執行要點」變成另一種特目。根據該條第8點，可轉成學校、幼兒園、宗教建築、發電廠、變電所、土資場、廢棄物清除處理、廢（污）水處理設施等共29種特目。
戴秀雄說，這弊病由來已久，俗稱「特目滿天飛」。另一位受訪者則稱，這叫「一『特』天下無難事」。
光電業者：早有傳言「光電養地」 再變更用地
記者進一步訪問光電業者，太陽光電產業協會理事、天泰能源集團董事長陳坤宏直言，他很早就聽說土地開發業者會用這種「話術」，說服地主進行土地變更。但在媒體上公開討論，這還是頭一遭。
他解釋，並非所有光電案的土地變更都是如此。透過「容許使用」的農地光電案，在光電用滿20年後必須恢復為農地。但2公頃以下，變更成「特目」的農地，大都不會再變回農地。
他表示，有土地開發業者用類似話術說服地主，或慫恿光電業者買土地。先用便宜的農地價格取得土地，過程又可發電賺錢，並不吃虧。
陳坤宏提醒，這可能讓很多農地破碎化，應該多加留意。據他了解，經濟部已經關注此問題，可能會制定較嚴謹的SOP，或往農電共生的方式進行。
地政學者：變相鼓勵業者分割土地 2公頃以下程序應檢討
戴秀雄說，大面積的土地變更須依「開發許可」程序辦理，只能依照許可內容使用土地、審查較細緻、複雜；小面積的土地變更較簡化。他認為，小面積光電以2公頃以下簡化程序、避開「開發許可」的作法須再檢討。
他表示，跟建築物相比，光電對土地的負荷較小；不過，地面光電對植物、生態的影響並不小。
戴解釋，以山坡地來看，2公頃範圍的土地通常有各種坡度變化，就需要更細緻的討論。以德國法規為例，立地型光電設施只要遮蔽達到9平方公尺就要走「開發許可」程序。相較之下，台灣標準「太放水」，也是變相鼓勵業者分割土地，進行2公頃以下的土地變更程序。
【小光電怎麼了？ 專題報導】
- 2公頃以下光電申請急增 苗縣破百公頃 基層為難「盼中央說清楚」
- 阻淺山光電 石虎背黑鍋 保育團體吐無奈心聲
- 光電的罪與非罪 「農地變建地」打什麼如意算盤？
- 「農舍般的存在」 蔡卉荀評析：環社檢核能解套嗎？
- 石虎、生態農夫、光電邊緣的里山夢
