專題報導

    【組改2.0】山林水土整合破局? 有留守也有分家的農業部

    報導/廖禹婷

    編按:政府組織改造2012年啟動至今,20多年未能就緒。2022年5月行政院院會通過「第二波組織改造方案」,牽涉內政部、經濟部、交通部、農委會、環保署、原能會等六大部會,未竟之業能否再推進一步?
    山林水土不分家,第一階段組改所規劃的「環境資源部」,以環保署為主體,整合分散在各部會的水、土、林及空氣等資源管理工作,也因此牽動原屬農委會的林務局、營建署的國家公園組、交通部的氣象局⋯⋯,去留紛擾不斷,遲遲未有定論。第二波組改方案的「五部一會」終於初步定調,《環境資訊中心》透過系列報導嘗試整理、勾勒未來自然環境資源管理的樣貌。

    森林除了國土保安,更有涵養水資源、保護物種、生態系與基因庫等重要意義。此次組改,林務局升格「林業及自然保育署」、水保局升格「水土保持及農村發展署」,還新成立「資源永續利用司」、「動物保護司」。不過,國家公園依然隸屬於內政部,而林務局及水保局也還是在未來農業部轄下。

    地球公民基金會執行長李根政直言,組改結果「並非從大格局思考,而是屈從於各單位的本位主義。」

    此次組改,國家公園依然隸屬於內政部,而林務局及水保局也還是在未來農業部轄下。圖為墾丁國家公園。資料照。圖片來源:邵廣昭提供
    此次組改,國家公園依然隸屬於內政部,而林務局及水保局也還是在未來農業部轄下。圖為墾丁國家公園。資料照。圖片來源:邵廣昭提供
    農委會升格「農業部」
    林務局升格「林業及自然保育署」、水保局升格「水土保持及農村發展署」
    退輔會森保處業務全數回歸至「林業及自然保育署」
    動植物防疫檢疫局、農業金融局升格「動植物防疫檢疫署」、「農業金融署」
    新成立「資源永續利用司」、「動物保護司」、「資訊司」
    屏東農業生物技術園區籌備處升格「農業科技園區管理中心」

    保育業務擴及淺山 林務局、水保局續留農業部

    此次組改規劃,農委會正式改制為「農業部」,林務局及水保局分別升格為「林業及自然保育署」及「水土保持及農村發展署」。農委會主委陳吉仲指出,前者強調產業與保育並重的森林政策,後者則預計投入更多資源,發展以農業為主體的鄉村建設。

    林務局主任秘書邱立文說明,林務局1999年隸屬「行政院農委會」,從業務執行變成政策規劃單位,加上2004年承接農委會林業處森林科及保育科業務,成為我國森林及自然保育主管機關,在業務增加的情況下,組織人力從未大幅調整,執行效能始終「綁手綁腳」。

    邱立文舉例,林務局過去保育工作主要聚焦在林務局管轄的土地(如國有林班地),但目前保育業務已擴及到淺山、農田,還需要基本農業、地景等面向的人才;而2017年開始推動國產材後,也發現在行銷及市場規劃的面向仍有不足;至於育樂業務,也預計在森林遊樂區中新增更多經營管理、景觀設計等方面的人才,以提供大眾更完善的服務。

    另外,林務局保育組業務目前分為「野生物保育」及「棲地經營」兩科,組改後也將擴編增為四科,預計可更細緻規劃業務。

    業務增多的還有水土保持局,副局長林長立則說明,由於農村再生量體增大,社區數量也不斷增加,過去曾考量將水土保持及流域治理等業務挪至環境資源部,但因水土保持及農村再生兩者「相輔相成」,最終認為不宜分割。他認為水保局升格「水土保持及農村發展署」,相關政策執行上不會有太大差異。

    水土保持局副局長林長立說明,過去曾考量將水土保持及流域治理等業務挪至環境資源部,但因水土保持及農村再生兩者是「相輔相成」,最終認為不宜分割。資料照。圖片來源:林立提供
    水土保持局副局長林長立說明,過去曾考量將水土保持及流域治理等業務挪至環境資源部,但因水土保持及農村再生兩者是「相輔相成」,最終認為不宜分割。資料照。圖片來源:林立提供

    水土林整合破局 李根政:屈居本位主義的結果

    此次組改規劃,國家公園依然隸屬於內政部,林務局及水保局也還是在農業部轄下。地球公民基金會執行長李根政批評,「水、土、林」整合的概念完全破局,許多業務重疊的國家保育機構,並未藉組改機會調整,組改結果「並非從大格局思考,而是屈從於各單位的本位主義。」

    我國國家公園陸域面積有96%與國有林重疊,但國家公園與林務局權責分工不同,《森林法》、《野保法》或《文資法》範疇主要由林務局負責,國家公園則著重在遊憩、環境教育及其他不涉及基本林業經營管理的保育工作。

    不少民間團體曾建議,國家公園、經濟部水利署等涉及保育及林業的單位,應該併入環境部或林務局。李根政強調,組改目的在於提高效率、整併及精簡人事,避免「同一空間有兩個部會」的情形。

    李根政指出,國家公園成立目的即是保育特殊的自然環境與維護生物多樣性,業務涉及廣、常須與各部會協商,而目前無論是陸地或海洋生物保育,只要牽涉到《野保法》規範都是由林務局負責,整併可避免疊床架屋、重複投入保育資源的問題,統一由林務局負責協調工作,否則續留在內政部,「也只是換個機關協商」。

    退輔會仍可經營棲蘭、明池29公頃遊樂區

    國有林班地的經營及管理權都由林務局負責,不過位在棲蘭山與大甲溪兩處共計約8.8萬公頃的林區,卻是林務局握有管理權,但主要由退輔會森保處經營,在組改規劃下,森保處業務將全數回歸至「林業及自然保育署」。

    歷年組改會議,林務局皆主張森林遊樂區屬於林業經營的一環,經營權依法回歸林務局,但由於棲蘭及明池兩森林遊樂區為森保處最大收入來源,退輔會表達希望保留棲蘭及明池遊樂區(包含神木園)的經營權。退輔會森保處企劃組組長于幼新表示,森保處屬於基金預算機構,必須自負盈虧,若失去森林遊樂區這塊收入,林區經營業務將陷入困境。

    經過初步協調,邱立文表示,棲蘭及明池總計29公頃的遊樂設施區會交由退輔會代為經營,其他林區範圍則由林務局管理。

    新設「資源永續永續司」 整併農業淨零與調適

    為了因應氣候變遷、農地保護、環境永續等議題,去年9月成立的「氣候變遷調適及淨零排放專案辦公室」將整併升格「資源永續利用司」,推動農業部門的氣候變遷調適策略及淨零碳排路徑。

    農委會企劃處處長、淨零辦公室執行長莊老達指出,去年因應大環境需求才成立淨零辦公室,但偏任務導向,原有組織架構無法統籌處理氣候變遷業務,組改後就可正式設立為農委會下的常設科。資源永續利用司也預計在「農業循環」議題投注更多資源,例如將農業剩餘資材,進行循環再利用。

    因應氣候變遷,農委會升格農業部後,成立「資源永續利用司」,將整併去年9月成立氣候變遷調適及淨零排放專案辦公室,成為常設科。圖片來源:農委會提供
    因應氣候變遷,農委會升格農業部後,成立「資源永續利用司」,將整併去年9月成立氣候變遷調適及淨零排放專案辦公室,成為常設科。圖片來源:農委會提供

    莊老達補充,淨零辦公室成員大部分來自農糧署、漁業署、林務局、林試所等農委會附屬機關,並非來自農委會本部,雖然指揮上沒有太大困難,但「有種不名正言順的感覺」。未來組改後,在人員編制上業務職掌會更明確,也更有制度處理相關業務。

    動保、畜牧分家 動保司統包寵物、經濟動物、實驗動物

    動物保護最高主管機關「動物保護科」隸屬於農委會畜牧處,常引來動保、畜牧不分家的批評,第一波組改就有催生「專責動保司」的民間運動。而此次組改決定將畜牧處改為「畜牧司」,並新增「動物保護司」。

    農委會畜牧處副處長江文全說明,雖然目前分工沒問題、業務也並無重疊,但外界多認為畜牧生產及動物保護的價值互相衝突,加上動物福利越來越受重視,才將畜牧處改為「畜牧司」,並增加「動物保護司」。未來「畜牧司」將專職產業面的業務,而原由動物保護科及寵物管理科執行的動保業務,包含寵物、經濟動物及實驗動物,都會挪至「動保司」處理。

    至於分科依據,江文全則說,為避免混淆,不會依動物分類設專門科別,而是以業務屬性分科,例如同一隻動物因為飼主的使用目的不同,而有不同分類,就像寵物業及科學應用上實驗動物,屬性不同,業務上就會分屬在不同科別。

    台灣動物社會研究會執行長朱增宏建議,將寵物、經濟動物、實驗動物都明確區分,並設立不同的專業科別,才能有效協調動物福利的促進及產業發展。圖片來源:billy1125/Flickr

    動團:經濟、實驗動物專科「分家」 才能顧好動物福利

    對此,台灣動物社會研究會執行長朱增宏表示樂見「動保司」的成立,但動保司應替經濟動物專設一科,否則組改還是會留下漏洞。朱增宏解釋,國內經濟動物相關規範常被納入產業發展考量,若組改後還是沒有經濟動物的專門科別,「那(經濟)動物的動物福利是什麼?」

    朱增宏補充,若要強調「分家」,建議將寵物、經濟動物、實驗動物都明確區分,並設立不同的專業科別,才能有效協調動物福利的促進及產業發展。

    【組改2.0】系列報導

    1. 環資部或環境部,環境保護走到前端了嗎?
    2. 山林水土整合破局? 有留守也有分家的農業部
    3. 礦業整合一條龍? 氣候緊急時代 能源署、氣象署備戰

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