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    [Newsletter] COP 25會議觀察:如何在2020年成為NDC領頭羊

    文/ 楊思華 台灣青年氣候聯盟COP 25青年代表團團長;鍾靜儀 台灣青年氣候聯盟COP 25青年代表團

      2015年《巴黎協定》目標訂定本世紀「將全球升溫限制在2°C下,並努力將升溫控制在1.5°C下」。而「國家自定貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDC)是作為實踐它的主要工具,即各國衡量自身能力與經濟發展狀況下訂定合理的減碳目標,以確保人類能達成《巴黎協定》的總目標。根據常被納入各國NDC的「碳預算」為例,若要限制全球升溫不超過1.5°C,人類只剩下約7,700億噸的二氧化碳排放「預算」,代表各國提交的NDC中,碳預算的項目加總不能超過7,700億噸,同時意味著有些國家必須將既有的經濟模式重新調整,尋求低碳排的經濟模式,才有可能達成此目標。

      政府間氣候變遷專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)一再強調為了維持《巴黎協定》的承諾,大規模且馬上奏效的轉型是必要的。目前各國承諾的NDC預計在2100年時,全球升溫可能達到2.9~3.4°C(Emissions Gap Report,2018);而若完全不採取任何溫室氣體減量要求政策的情況下(Business As Usual, BAU)則會升溫約4~5°C,離《巴黎協定》目標皆相差甚遠,因此需建立更具野心的願景。

      事實上,從第一版NDC公佈以來,創新科技不斷出現且樣貌多元,減排的成本也逐漸下降。城市、國家、地區、企業,與投資者自主宣佈加入溫室氣體減量的承諾,原先這些都沒有被囊括在NDC中,因此若能藉此提高NDC,對於現有的NDC執行也會更加容易。綜合上述因素,達成《巴黎協定》的選項比以往更加多元,各國務必在2020年前提高(enhance)自己的NDC,整體氣候行動也可以更具野心。

      根據世界資源研究所(World Resources Institute)發布的《如何在2020年前增進國際NDC目標(Enhancing NDCs: A Guide to Strengthening National Climate Plans by 2020)》報告之統計,在2020年前提高NDC可避免每年因空氣污染導致的70萬人死亡;而從碳定價的收入以及減少化石燃料補貼中可獲取將近2.8兆美元;可增加女性就業機會;增加6500萬額外的低成本工作機會;以及2030年前超過26兆美元的經濟效益。越來越多的證據也證實,氣候行動與經濟上的發展密不可分,於COP 25會議上,許多國家代表與國際智庫都表示,他們相信氣候變遷轉型會帶來許多新穎的就業機會,展開更具野心的氣候行動也帶給各國許多發展的效益(如達成永續發展目標SDGs),亦為氣候金融體系注入許多新氣象。

     

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    圖一、聯合國永續發展目標(SDG)

     

    提高國家自定貢獻(NDC)有哪些方式?

      欲提高國家自訂貢獻的方式相當多元,除了面對氣候變遷時,減緩(mitigation)與調適(adaption)方面要做好完全的應對以外,亦必須從國家各層級部門來深度探討與檢視,例如能源、交通、農業與海洋等方面著手,才能更加具體地實現各國自訂貢獻目標。

      首先,在減緩(mitigation)方面:(一)強化溫室氣體減量目標。(二)強化或增添各部門的低碳政策目標。(三)增強政策與行動。(四)實現現有的NDC外,與長期目標做結合。

      而欲增強調適(adaption)方面的野心,則需(一)隨時更新最新趨勢、了解氣候變遷下影響程度與脆弱度等資訊。(二)加強並更新現階段與國家長期的行動規劃。(三)增強資訊流動以避免資訊落差。

      為有效提高NDC,應採行(一)徵求政府最高層同意且支持,例如總統或行政院長辦公室,及重要政府部會中。(二)跨部門協調建立領導單位,並與國家發展策略掛鉤。(三)將各利害關係人納入總體計劃中,包括公民社會、學術界、私部門、地方層面、勞動工會及弱勢族群等。(四)定義國內目標,包括行動推廣、獲取資金來源,政治上透過政策支持將氣候變遷主流化,並由各部門提出各自的減緩與調適策略。(五)設定工作規劃,明確定義各單位角色與責任,並確立總計畫里程碑與時間軸,與相關監測機制等。透過總體系規劃得以支撐該國運作NDC目標。

    強化減緩措施該如何進行?

      (一)政府單位盤點各部門的溫室氣體排放,檢視過去國家及地方政策之承諾與未來發展目標是否一致。

      (二)設定長期減緩目標及發展策略,並與永續發展目標和其他全球框架連結,最後確立減緩的資金來源與是否穩定。

      (三)界定出強化減緩措施的選項,以創新且效益最大化之方式,盡可能補足之間的差距,解決實行上所面臨之問題與資金的情況。

      (四)盤點各部門在排放量政策上的不足並重新梳理以提高減緩策略。

      (五)將強化減緩的措施寫入NDC中,包括溫室氣體減量目標、政策與機制,以及其他長期目標等。

     

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    圖二、減緩與調適資金何去何從
    (圖片來源:International Institute for Sustainable Development,IISD)

     

    交通運輸產業可如何協助NDC

      首先,加速運輸電氣化並持續改進燃油效率。鋰電池的成本不斷下降,結合智慧且有效率的電網,可提供電動車在運輸部門降低碳排的可能。於此同時,改善燃油效率亦可帶來更大的效益。

      NDC中可納入對於零碳排運輸工具的要求或補助機制,全面發展電動交通運具,結合環境、經濟、社會整體的運作機制。其次,改變交通習慣與方式,例如:規劃低碳交通建設、公共運輸工具,提倡步行或以騎腳踏車替代。目前多數的NDC,並沒有特別提及如何避免不必要的旅行,以及如何轉換為低碳交通方式。最後運用新型的清潔燃料與資訊技術解決貨運所帶來的的碳排放,貨運行業貢獻之碳排大約占整個運輸部門的40%,但大多數的NDC卻沒有提及如何解決貨運排放問題。近年來新出現的一些選項可以幫助這個行業,例如:電動卡車越來越多樣且被採納;新的資訊技術可以改善物流效率,並將道路貨運改為鐵路貨運。

      要提高2020年NDC中對於交通運輸的承諾,必須設定跨經濟層面的減排目標,以及其他低碳政策目標,例如:轉變運輸方式之目標,於城市內設定一定比例應透過步行、腳踏車,或其他公共運輸工具取代;提高公共運輸覆蓋率,如加強公車、捷運、地鐵等;此外步行與行人公共設施增加,如共享單車與行人公共設施標準等;汽車電氣化和替代燃料目標(客運,貨運,輕型與重型車輛等);電動車充電裝置目標;淘汰燃油車的時程目標;燃油效率目標;終結化石燃料補助目標,並結合其他政策以彌補弱勢群體的經濟損失。

     

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    圖三、交通運輸產業在NDC中如何協助

     

    農產業可如何協助NDC

      完善的農作物管理可以在理想的情況下增加收成,但面臨極端氣候環境下,要如何幫助農民減少損失與透過農業一同協助NDC發展是一項大工程。更好的牲畜管理,如:飼料、動物醫療與培育技術可提高牲畜的產能,及農民的生計與韌性。更廣泛的土地管理,例如:改善草原放牧條件、改善的土地與水資源管理,包含農業生態方法,減少使用燃燒去改變和管理土地資源,維護肥沃土地。最後,透過永續的生產與消耗方式,減少食物浪費,轉型為更加健康且永續的飲食習慣。

      要提高2020年NDC中對於農業的承諾,必須設定跨經濟層面的農業溫室氣體減排目標,以及其他低碳政策目標,如:改善農作物管理,透過改善農作物培育、灌溉,與作物保險;改善牲畜管理產能;增設農場上的永續能源設施,如:太陽能、風力發電、生質能等,並停止燃燒農業廢棄物;採取更永續的生產與消費模式,減少食物浪費和流失。強化或增加農業相關的政策與行動。

    海洋減碳亦可幫忙

    要如何提高2020 NDC中對於海洋的承諾,主要可以強化現有跨經濟領域的海洋減緩目標,例如納入航運、海洋能源,強化航運溫室氣體排放目標。此外在其他低碳政策目標上,則可透過如保護紅樹林改善海岸線的韌性、發展藍色能源,像是建設離岸風力發電系統;設立一個國內航運完全零碳化的目標時程,以及減少漁業碳排。更應強跨部門之間的海洋相關氣候政策與行動,呼應此次COP 25設定為Blue COP的重要性。

    國際間期待NDC領頭羊的出現

     

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    圖四、小島國家聯盟代表發言
    (圖片來源:International Institute for Sustainable Development,IISD)

     

      這次COP 25前後有哪些國家提高了NDC呢?目前總共有33個小島開發中國家(including Small Island Developing States, SIDS),這些國家早已意識到氣候變遷對他們的影響有多麼嚴重,表達了他們提高自身氣候行動的決心,且希望能領導世界各國達到具有野心的氣候行動。小島國家聯盟(SIDS)已推行100%再生能源及規劃碳中和的道路,其中某些國家更準備在2020年初提出新版NDC。

      此外,20個非洲國家,包含南非、奈及利亞、衣索比亞與摩洛哥都宣佈會在2020年強化自己的NDC。就像很多小島國家一樣,非洲國家已面臨氣候變遷下巨大的挑戰,例如:嚴重的乾旱造成糧食供應不穩定、水資源爭奪。南非雖然大量使用燃煤,但非常積極於建立更具有野心的清潔能源,與更具備氣候韌性的經濟,主動提出想要強化NDC的決心。

      挪威近期加入了2020 NDC強化的行列,致力於在2050年成為一個低碳社會,相較於1990年的水準要求80~90%的減碳量。雖然石油與天然氣仍然是挪威的主要出口能源,但期望透過強化自身的 NDC承諾,促使其他歐盟國家也跟進。而某些拉丁美洲國家也欲成為氣候行動之領袖,智利與哥斯大黎加,作為COP 25的共同主辦國,皆積極朝著2050年零碳目標前進,並將其目標納入2020的NDC中。

      從COP 25談判中的表現來看,許多小島國家野心勃勃強化自身NDC,然並非有意成為NDC之領頭羊;而是此次會議有太多突發狀況,面對各國的不確定性,導致談判會議形成多頭馬車的狀態,並沒有一個較積極且強勢的國家,帶領談判進度前進。

    有哪些國家更新但並沒有承諾強化2020年的NDC呢?

      歐盟承諾將在2020年更新原本的NDC。2019年9月時,歐盟執委會主席Ursula von der Leyden宣佈歐盟將著手一份歐洲綠色政綱 (European Green Deal),並提高歐盟NDC的努力,將在2030年減碳50~55%。而10月歐盟執委會更新其NDC,但卻沒有提到是否要提高減碳量,只強調增加透明度的條文。

      其他重要的國家,例如韓國以及紐西蘭都表明會更新其NDC,但是否會更具野心需要持續關注。而最重要的是紐西蘭政府剛通過零碳法案,致力於2050年達到碳中和目標,應將長期目標納入短期的NDC計劃中。

    哪些國家尚未表態?

      許多碳排大國皆尚未表態其是否會更新NDC。中國方面更新自己的國家五年計劃,可能將氣候政策納入考量,但打算增加燃煤產能之目標,這對於中國更新其NDC前景非常不樂觀。而巴西總統Jair Bolsonaro和美國總統Donald Trump作為氣候變遷懷疑論的國家領袖,不僅尚未表態是否會強化自己的NDC目標以外,美國更已經宣佈退出《巴黎協定》。然而,其他宣佈會跟進《巴黎協定》的美國州政府、城市,與商界領袖仍然佔據美國70%的GDP以及65%的人口,所以提高其NDC仍有希望與空間,且美國也有許多非國家級別的談判代表和參與者帶團參加COP 25,並表示他們仍與國際在同一陣線上。

      印度則是基於不斷惡化的城市空氣污染問題,如火如荼地積極於轉型,總理Narendra Modi已宣佈將永續能源目標提高至450 GW,可以為其2020年新版 NDC注入新能量。而日本與加拿大也值得關注,加拿大總理在2019年大選中連任,有機會推進更具有野心的氣候政策與NDC目標。提高2020年NDC目標對於達到《巴黎協定》所設立的1.5°C目標至關重要;而日本環境省大臣小泉進次郎此次亦有前往COP 25大會,表達日本對於氣候變遷行動的決心,然而日本仍為亞洲地區投資化石燃料產業最大投資國,於大會期間天天舉辦的Fossil of the Day Awards頒獎,也多次名列前茅,日本青年團體(Climate Youth Japan, CYJ)也藉此機會遞交陳情書予小泉進次郎,期望透過青年力量喚起公眾意識與政府部門的關注。

      總體而言,此次COP25對2020年新一輪的談判過程有些幫助與進展,雖然不如預期,但期望在2020年COP 26有樂觀的前景。

     

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     圖五、青年團體CYJ表達對投資化石燃料產業之不滿
    (圖片來源:台灣青年氣候聯盟)

     

    給予臺灣NDC的建議

      在臺灣2015年所提交的INDC(國家自定預期貢獻)中,僅有提到溫室氣體減量目標,因此為確保完整性,建議政府應提出完整且具體的低碳轉型目標。其中提到了能源、運輸、農業與廢棄物排放等部門的減量目標,但作為海島國家,期望也可增加海洋部門對NDC之貢獻,以及如何更具體的以現行組織,與完善的海洋政策去落實目標。運輸部門方面,雖然臺灣NDC提及公共與電動運輸,但是鮮少提及如何提升行人與腳踏車的覆蓋率,以減緩交通所帶來的排放。農業部門,雖然有提到更有效的牲畜養殖方法,但是沒有提到如何更有效的利用有限的土地,以及如何減少食物的流失與浪費與如何減少對進口食品的依賴。這些也應該被納入未來的NDC中。

      最終,臺灣的INDC沒有提及如何納入更多利害關係人,尤其是原住民族群的權利與婦女、兒童等弱勢族群,要如何增進各部門和民眾的參與,一同強化NDC貢獻。事實上,許多臺灣人根本不知道臺灣有一版INDC,以及內容與生活周遭的其他政策有何關聯。因此,建議政府應在行政部門成立跨部會的NDC委員會,並定期衡量各部門是否有達到NDC,盤點該NDC目標如何強化,以及與現行政策做結合。

     

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    圖六、氣候變遷並不會因為談判的延宕或會議結束而暫停,Climate can't wait!

     

    參考資料:

    1. World Resources Institute. Stepping Up 2020 NDCs.
    2. Republic of China (Taiwan). Intended Nationally Determined Contribution(INDC).
    3. Climate Action Tracker.
    4. 楊竣文、游宜珍、楊思華(2019)。〈巴黎怎麼走:玩轉NDC的基本攻略〉。台灣青年氣候聯盟。2019/12/16
    5. 鄭宇涵、陳芃如(2019)。〈波昂的嘀嗒聲:我們與NDC共同時間框架的距離)。台灣青年氣候聯盟。2019/12/19。
    6. 行政院環保署(2000)。〈回應媒體報導「減碳BAU真的減碳了嗎?」〉。2019/12/20。

     

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