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    [Newsletter] 不要碳氣:在COP25遇見《巴黎協定》第六條

    文/楊竣文、游宜珍、楊思華 臺灣青年氣候聯盟COP 25青年代表團成員

    前言

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    圖一、COP 25會議上青年與原住民族群的怒吼
    (圖片來源:UN Climate Change Flicker Album)

     

      自人們意識到溫室氣體排放對於全球氣候造成的巨大傷害後,便不斷思考如何促進相關產業、部門減少碳排放,同時兼顧社會正義與經濟發展。根據過去經驗,各國政府不外乎藉由「命令控制(command and control)」手段迫使產業減少排放,亦或直接訂排放價格(稅費)、或管制排放總量的碳權交易等「市場機制(market mechanism)」。一般而言,前者需花費大量行政成本,且執行過程經常引發反彈;後者則將碳排商品化,從外部成本轉換成一種交易標的,吸引政府、商業進行投資,可謂具效率、規模性的減碳辦法。

      1997年的《京都議定書》(Kyoto Protocol)中,對於負擔強制減碳責任的已開發國家,條文共設計了三種「彈性機制」:國際排放交易(International Emissions Trading, IET)、共同減量機制(Joint Implementation, JI)和清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)(陳巾眉〔譯〕,2011)。其中第十二條提及的CDM,係允許已開發國家透過減量合作計劃協助開發中國家實現永續發展,並獲得排放減量認證(Certified Emission Reductions, CERs)達成《京都議定書》的目標。排放減量認證除了具有真實、可測量及長期利益之特色,也是政府、私部門及國際組織等合法個體(legal personality)可獲得的輔助減量承諾措施(李堅明,2002)。另外,國際排放交易也在各地蓬勃發展,其中最有名的便是歐盟碳市場(European Trading System),至今涵蓋歐陸全境溫室氣體排放的45%。 [註1]儘管上述做法都不乏引人批判之處,但是各國仍普遍歡迎以市場經濟為主要減碳手段,並盡力維持運作機制與交易價格。

      在2015年成型的《巴黎協定》(Paris Agreement),允許國家衡量自身情勢而訂定國家自訂貢獻(National Determined Contribution, NDC),異於《京都議定書》的強制減碳目標。在國家擁有自主決定減碳目標和進程的前提下,往昔的彈性機制勢必有調整的必要性。於是,《巴黎協定》的第六條(Article 6)便規劃了一個2020年全球碳交易的願景,其中第二項提出「國際轉讓減緩成果(International Transferable Mitigation Outcome, ITMO)」作為未來碳權交易額度,同時兼顧NDC減碳量與永續發展目標;第四項則試圖建立規範全球碳權交易的永續發展機制(Sustainable Development Mechanism, SDM)。面對如此龐大的工程,2018年卡托維茲(Katowice)的COP 24雖成功制定「巴黎協定規則手冊(Paris Rulebook)」,第六條的詳細實行方式卻付之闕如,且於2019年6月召開的波昂期中會議(Bonn Session)中,附屬科技諮詢機構(The Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA)決議文又宣告談判毫無進展,將至COP 25再來商議第二、四、八項(陳瑞惠,2019)。

     

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    圖二、SBSTA主席Paul Watkinson
    (圖片來源:International Institute for Sustainable Development,IISD)

     

      在COP 25的議程中,SBSTA主席Paul Watkinson沉痛呼籲締約方就第六條放下歧見,若維持波昂期中會議的毫無進展,在馬德里勢必走向另一個失敗,並列出三項議程:

    1. 提出第六條第二項(6.2)有關合作途徑(cooperative approach)的方針;
    2. 制定第六條第四項(6.4)管理全球減少溫室氣體的機制之規則、架構跟程序(rules, modalities and procedures);
    3. 針對第六條第八項(6.8)的非市場途徑(non-market approaches)架構提出工作計劃 。[註2]

      綜上所述,本文目的係欲討論COP 25如何實現《巴黎協定》第六條,與未來碳權交易相關之細節,運用市場機制促進各國在2020年後實現NDC減量目標及永續發展。因此,將特別關注6.2及6.4內容,再點出談判過程所面臨的主要挑戰,最後整理出COP 25談判成果及未來展望。

    Article 6條文內容分析
      在COP 25有關第六條的議程中,由於6.8是關於非市場機制的討論,故本文主要針對6.2與6.4進行分析,同時兼論其他相關條文。

    1. 6.2:有關ITMO的合作方式:
      條文內容提到:「締約方應在自願參與的合作方式中,包括將國際轉讓減緩成果(即ITMO)用於國家自訂貢獻,應促進永續發展並確保環境完整性(environmental integrity)和透明度(transparency),包括在治理方面,並應採用健全的核算方式,避免雙重核算(double counting),這與巴黎協定締約方會議(The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement, CMA)通過的指南相互一致。」
    根據條文內容,各國可以出於自願,藉由ITMO轉換買賣碳權,讓買家抵換自身NDC的減碳額度。亦即ITMO轉換能結合各國碳排放交易制度,透過買賣碳權的方式,降低全球溫室氣體排放量,故該文雖未提及任何有關市場交易或碳定價之字詞,許多討論仍視該條「合作途徑」為碳權交易之代名詞(施文真,2019)。

      ITMO之轉換,須符合永續發展、環境完整性及透明度三大要素,且避免雙重核算之發生。首先,具有永續發展考量的碳交易行為,能夠發揮「安全保障(safeguards)」作用,避免國家為了碳權買賣,對於環境、社會產生負面影響,或是侵犯人權(Baraden et al., 2019)。其次,環境完整性指將全球視為單一系統,個別行為不能破壞系統產出。過去文獻指出,為了環境完整性,國際碳權轉換過程中,既不能發生實際總碳排量超過總目標水平之現象,且全球總碳排量不得增加 [註3]。透明度係要維持碳權交易的公開透明。根據2018年CMA(Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement)在COP 24的決議附件,根據《巴黎協定》第十三條建立的透明度架構,締約方需提供用於達成NDC減碳目標的ITMO轉讓資訊,以及ITMO如何促成永續發展、環境完整性及透明度等要求。最後,避免雙重核算的用意,是在增進環境完整性,不讓買賣雙方同時將單筆碳權轉讓算入自身的NDC減碳目標之中,下一章節將詳述其內容。

    2. 6.4:建立兼顧溫室氣體減緩與永續發展的機制(mechanism),以及監督該機制的機構(body):
      根據條文內容:「茲在巴黎協定締約方會議的權威和指導下,建立一個機制,供締約方自願使用,以促進溫室氣體排放的減緩,支持永續發展。它應受巴黎協定締約方會議指定的一個機構的監督,應旨在:(a) 促進減緩溫室氣體排放,同時促進永續發展;(b)向締約方授權下的公私實體(public and private entities)提供誘因,促進參與減緩溫室氣體排放;(c)促進地主國家(host country)減少排放水平,以便從減緩活動導致的減排中受益,這也可以被另一締約方用來履行其國家自訂貢獻;(d) 實現「全球總碳排減緩」(Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE)。 」

      而根據上述條約內容,可看出締約國有意建立取代CDM的全球碳權交易機制,又稱為永續發展機制(Sustainable Development Mechanism, SDM),同時建管理機構(body)[註4]。除了實現6.2提到的碳權交易及相關規定,6.4具體提及參與者包括政府部門與私部門。對於碳權交易的買賣雙方,地主國家獲得氣候計畫的效益,而投資氣候計畫的國家能將該計畫換取的碳權,抵換NDC減碳目標的部分額度。一切交易目的,如6.4最後一款所現,都是促進全球整體溫室氣體之減量,符合環境完整性的精神。

      第六條第五、六與七項皆補充6.4之內容。第五項指氣候計畫換取的減碳額度,不能被地主國家抵換自身的NDC減碳目標額度,亦即重述「不得雙重核算」的精神。第六項要求CMA確保在6.4的永續發展機制中產生的「收益分享(share of proceed)」之用途,除了負擔SDM運作所需的行政支出,還要協助深受氣候變遷負面效果所苦之開發中國家,幫忙分攤他們的調適成本。第七項預定CMA在未來第一個議期中,針對6.4的SDM訂定規則、架構跟程序。

    長久以來的爭議該如何解決?

      《巴黎協定》自2015年來,第六條的實行細則之所以一再難產,除了是條文內容的曖昧不明,《京都議定書》的三項彈性機制運作的負面經驗,與各方利益衝突,更導致6.2的ITMO的轉讓方法,或6.4建立SDM都遇到諸多挑戰。基於篇幅與研究限制,筆者主要根據相關學者專家、智庫研究,以及相關談判報導,評析有關第六條的三點主要爭議:

    (一) 雙重核算

      「雙重核算」指同一單位的溫室氣體減量遭多國算入各自的NDC減碳量,導致全球溫室氣體的實際減量遭到高估,也會降低真實世界實現整體減碳目標所需要的減量水平(Levin et al., 2019)。換句話說,如果制度設計允許國家重複計算單筆溫室減量,雖然能使國家名目上履行該國NDC減碳目標,全球碳排量最終將不減反增,破壞《巴黎協定》第六條的根本精神:環境完整性。因此,6.2明確要求交易國家避免雙重核算,且於6.5重申「國家利用SDM產生的減量,若遭其他國家算做NDC的減量成果,地主國不能重複使用。
    自從2018年COP 24巴西堅持反對任何嚴厲避免雙重核算的作法,僅稱6.5內容已經提及,不需在SDM另行規定,引發其他國家的疑慮。歐盟、加拿大等國家明確反對雙重核算,並要求建立集中註冊機制和會計資料庫(Obergassel, 2017)。

      至於如何避免雙重核算,學界及談判國家最歡迎的作法是「共同調整(corresponsive adjustment)」,亦即當地主國將一筆碳權出售給另一國家或企業時,必須同時調整自身排碳量(Evans et al., 2019)。所謂調整,是指地主國不可以將該國NDC排放量減去這筆交易量(這樣做就是雙重核算),而是「加上」這筆,如此才能確保這筆碳權實際抵換買家的排放量,從全球尺度而言才有減少,實現環境完整性(Theuer et al., 2018)。

    (二) 熱氣(Hot Air)

      「熱氣」一詞源自《京都議定書》運作經驗,由於1990年代的東歐、俄羅斯遭逢政治劇變,工業產值大幅消退,並從高污染的傳統工業轉型成高科技、輕工業等型態,導致國家無需從事實質氣候行動,輕而易舉達成《京都議定書》要求的減碳目標,也就掌握一大筆可交易的碳權(Simmons & Young, 2016)。有學者提出預警,由於2015年各國撰寫NDC時,就訂定排放基準年(baseline)沒有共同標準,國家即有誘因設立過低的排放基準年,其NDC的減碳目標就更容易實現,國家也就沒必要從事更具企圖心的氣候行動,更能藉此在6.2、6.4的碳權交易中獲取暴利,破壞環境完整性。
    為了減少熱氣危害,智庫Carbon Market Watch (2018)提供四種預防措施:

    1. 只有2020年以後的碳排放能算入NDC內;
    2. 對於減碳目標低過「一切照舊情境(Business as Usual)」而達標的國家,其產生的「熱氣」碳權不得轉讓至標準更嚴格的國家;
    3. 已經產生「熱氣」的國家,不得將「熱氣」碳權遞延至下一時段的NDC使用;
    4. 不得使用十年以上的減排量。

    (三) 是否允許國家沿用《京都議定書》時期的交易成果

      關於實行6.2及6.4的最後關鍵,在於2020年實行《巴黎協定》的碳權交易時,如何處理舊京都時期的彈性機制,特別是CDM遺留下來的交易額度?在2019年波昂期中會議上,阿拉伯集團、印度和巴西主張將所有CDM產生的交易額,在2020年後持續使用,但小島嶼國家和非洲集團大力反對,宣稱該舉會使市場充斥大量不具實際減碳意義的交易額。根據UNFCCC預估,直到2020年前CDM會產生2.3-5.4百萬的交易額,多由巴西、印度、中國和南韓所持有。
    是否要在2020年延用京都時期的交易額度,反對者認為這將減少實質減量行動,支持者則認為,將舊交易額度算入2020年目標將能降低減量成本,維持投資成果,甚至運用正在進行中的交易活動,促進第六條的落實。

      除了上述三項爭議,第六條在COP 25之前,即過去的談判過程中,仍存在諸多問題。例如6.2中有關ITMO的轉讓方式、如何實現6.4的OMGE、如何讓6.4的 SDM運作保障社會環境安全及人權、第六條與《巴黎協定》其他條文之間的關係、如何處理各國NDC內容以外的碳排量,例如航空業、運輸業等。面對上述的種種挑戰,每項協商都需歷經波折才能達成共識,這背後不僅是全球對目標執行過程的藍圖討論,從中更牽涉各國之間的政治糾葛,而這也使談判過程更為艱難,面對彼此間的不信任,也是歷年來會議中始終存在的問題。

    歷經不斷被延時的COP 25,結果樂觀嗎?

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    圖三、COP 25會議現場被不斷延遲的會議
    (圖片來源:UN Climate Change Flicker Album)

     

      在這次為期兩週的COP 25中,針對《巴黎協定》條文6.2、6.4、與6.8都各別經過密集的知識技術上與政治上的協商會議,但可惜的是在最終閉幕會議上,這三者仍未能達成最終共識,其中關鍵便是上述幾項的爭議點。當此次會議進入《巴黎協定》第六條文時,各國紛紛表達對這次談判結果的失望,希望彼此能夠更努力地著眼於全人類面臨的氣候問題,在CMA 2的決議草案裡便明確表示,「目前的所見的草案結果並不表示各國間的共識,而將會在2020年11月CMA 3時,根據2019年6月SBSTA 52所討論的基礎進行採納考慮。」[註5]從另一個「爛蘋果裡挑一顆比較不爛的」角度思考,面對「未能達成共識的失敗」與「爭議眾多下通過的成功」之間,也許這次的失敗並未全然是件壞事。

      從整體結果來看,這次會議的結果並不盡人意,其中上述所討論的爭議點並非在此次會議中才出現過討論,早在《巴黎協定》通過之時,這些項目便一直受到討論。直到COP 24更進一步的執行手冊討論時,才真正體現各國之間的共識分歧落差。從Carbon Brief的分析中,可得知在COP 25之前,代表不確定內容的方括號仍存有672個,但到了2019年12月14日談判最後一天時,這些方括號降到27個,可見這次會議上各國的努力,但不可否認的是,仍然還有一段路要走,且這條路有多遠仍然未知,因為接下來COP 26要面對的正是最困難的部分。

      雖然目前看似前方的路途並不明朗,但是在閉幕會議上,像是日本、哥斯大黎加、紐西蘭等都呼籲在未來尚能持續努力貢獻,且有許多各國在發言過程中都一再提到「環境完整性、避免重複計算、提高減緩和調適的野心」等關鍵字,期許2020年英國主辦的COP 26上,各國在上述的爭議點,能站在同一陣線上討論。

     

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    圖四、NGO團體對於談判結果的無助與無奈
    (圖片來源:UN Climate Change Flicker Album)

     

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    圖五、COP 25主辦方與 COP 26主辦方交接儀式
    (圖片來源:Lawrence Lu)

     

    註解:

    (1) European Commission, "EU Emissions Trading System (EU ETS)", European Commission Website, 2019/12/08。

    (2) "Parties shall, where engaging on a voluntary basis in cooperative approaches that involve the use of internationally transferred mitigation outcomes towards nationally determined contributions, promote sustainable development and ensure environmental integrity and transparency, including in governance, and shall apply robust accounting to ensure, inter alia, the avoidance of double counting, consistent with guidance adopted by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement."

    (3) "A mechanism to contribute to the mitigation of greenhouse gas emissions and support sustainable development is hereby established under the authority and guidance of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement for use by Parties on a voluntary basis. It shall be supervised by a body designated by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement, and shall aim:
      (a) To promote the mitigation of greenhouse gas emissions while fostering sustainable development;
      (b) To incentivize and facilitate participation in the mitigation of greenhouse gas emissions by public and private entities authorized by a Party;
      (c) To contribute to the reduction of emission levels in the host Party, which will benefit from mitigation activities resulting in emission reductions that can also be used by another Party to fulfil its nationally determined contribution; and
      (d) To deliver an overall mitigation in global emissions."

    (4) "What is Article 6? The issue climate negotiators cannot agree" Climate Home News, 2019/12/11

    (5) CMA.2 Draft decision, 2019/12/15

     

    參考資料:

    1. 李堅明(2002)。〈抑制溫室氣體之良方─清潔發展機制的最新發展分析〉,《臺灣綜合展望》6:116。
    2. 陳巾眉編譯,蔡麗伶審校(2011)。〈【氣候變遷Q&A】(12) 何謂清潔發展機制?〉。環境資訊中心。2019/12/08檢索 。
    3. 陳瑞惠(2019)。〈COP24 巴黎協定規則書談判結果研析〉,經濟部節能減碳推動辦公室,108年1月專題。
    4. 施文真(2019)。〈巴黎協定對排放權交易制度之連結所可能帶來之影響:由下而上或由上而下的管制工具?〉。政治大學。
    5. Carbon Market Watch (2019). "Empty targets? How to avoid trading of hot air under the Paris Agreement."Empty targets? How to avoid trading of hot air under the Paris Agreement." . Retrieval Date: 2019/12/11
    6. Geoff Simmons & Paul Young (2019). "Climate Cheats: How New Zealand is cheating on our climate change commitments, and what we can do to set it right", The Morgan Foundation. Retrieval Date: 2019/12/15
    7. Josh Gabbtis (2019). "Bonn climate talks: Key outcomes from the June 2019 UN climate conference"Bonn climate talks: Key outcomes from the June 2019 UN climate conference", Carbon Brief. Retrieval Date: 2019/12/08.
    8. Kelly Levin, Kelley Kizzier and Mandy Rambharos. (2019). "Making sense of Article 6: Key Issues and What is at stake?", World Resource Institute.
    9. Lambert Schneider & Stephanie La Hoz Theuer (2019). "Environmental integrity of international carbon market mechanisms under the Paris Agreement", Climate Policy, 19:3: pp.388-389.
    10. Simon Evans and Josh Gabbatiss (2019). "In-depth Q&A: How ‘Article 6’ carbon markets could ‘make or break’ the Paris Agreement"In-depth Q&A: How ‘Article 6’ carbon markets could 'make or break' the Paris Agreement", Carbon Brief. Retrieval Date: 2019/12/11.
    11. Stephanie La Hoz Theuer, Lambert Schneider & Derik Broekhoff (2018). "When less is more: limits to international transfers under Article 6 under Paris Agreement", Climate Policy.
    12. Sven Baraden et al. (2019). "Commentary: on the current state of sustainable development provisions in the Article 6 ‘rulebook’ negotiations following the 50th Meeting of the Subsidiary Bodies to the UN Climate Convention in Bonn, Germany", UNEP DTU partnership.
    13. Wolfgang Obergassel (2017). "Shaping the Paris Agreement part II : An update submission on Article 6 of the Paris Agreement", Wuppertal Institute.

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