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文／楊竣文、游宜珍、楊思華　臺灣青年氣候聯盟COP 25青年代表團成員

前言

 

圖一、COP 25會議上青年與原住民族群的怒吼
（圖片來源：UN Climate Change Flicker Album）

 

　　自人們意識到溫室氣體排放對於全球氣候造成的巨大傷害後，便不斷思考如何促進相關產業、部門減少碳排放，同時兼顧社會正義與經濟發展。根據過去經驗，各國政府不外乎藉由「命令控制（command and control）」手段迫使產業減少排放，亦或直接訂排放價格（稅費）、或管制排放總量的碳權交易等「市場機制（market mechanism）」。一般而言，前者需花費大量行政成本，且執行過程經常引發反彈；後者則將碳排商品化，從外部成本轉換成一種交易標的，吸引政府、商業進行投資，可謂具效率、規模性的減碳辦法。

　　1997年的《京都議定書》（Kyoto Protocol）中，對於負擔強制減碳責任的已開發國家，條文共設計了三種「彈性機制」：國際排放交易（International Emissions Trading, IET）、共同減量機制（Joint Implementation, JI）和清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）（陳巾眉〔譯〕，2011）。其中第十二條提及的CDM，係允許已開發國家透過減量合作計劃協助開發中國家實現永續發展，並獲得排放減量認證（Certified Emission Reductions, CERs）達成《京都議定書》的目標。排放減量認證除了具有真實、可測量及長期利益之特色，也是政府、私部門及國際組織等合法個體（legal personality）可獲得的輔助減量承諾措施（李堅明，2002）。另外，國際排放交易也在各地蓬勃發展，其中最有名的便是歐盟碳市場（European Trading System），至今涵蓋歐陸全境溫室氣體排放的45%。 ^[註1]儘管上述做法都不乏引人批判之處，但是各國仍普遍歡迎以市場經濟為主要減碳手段，並盡力維持運作機制與交易價格。

　　在2015年成型的《巴黎協定》（Paris Agreement），允許國家衡量自身情勢而訂定國家自訂貢獻（National Determined Contribution, NDC），異於《京都議定書》的強制減碳目標。在國家擁有自主決定減碳目標和進程的前提下，往昔的彈性機制勢必有調整的必要性。於是，《巴黎協定》的第六條（Article 6）便規劃了一個2020年全球碳交易的願景，其中第二項提出「國際轉讓減緩成果（International Transferable Mitigation Outcome, ITMO）」作為未來碳權交易額度，同時兼顧NDC減碳量與永續發展目標；第四項則試圖建立規範全球碳權交易的永續發展機制（Sustainable Development Mechanism, SDM）。面對如此龐大的工程，2018年卡托維茲（Katowice）的COP 24雖成功制定「巴黎協定規則手冊（Paris Rulebook）」，第六條的詳細實行方式卻付之闕如，且於2019年6月召開的波昂期中會議（Bonn Session）中，附屬科技諮詢機構（The Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA）決議文又宣告談判毫無進展，將至COP 25再來商議第二、四、八項（陳瑞惠，2019）。

 

圖二、SBSTA主席Paul Watkinson
（圖片來源：International Institute for Sustainable Development，IISD）

 

　　在COP 25的議程中，SBSTA主席Paul Watkinson沉痛呼籲締約方就第六條放下歧見，若維持波昂期中會議的毫無進展，在馬德里勢必走向另一個失敗，並列出三項議程：

1. 提出第六條第二項（6.2）有關合作途徑（cooperative approach）的方針；
2. 制定第六條第四項（6.4）管理全球減少溫室氣體的機制之規則、架構跟程序（rules, modalities and procedures）；
3. 針對第六條第八項（6.8）的非市場途徑（non-market approaches）架構提出工作計劃 。^[註2]

　　綜上所述，本文目的係欲討論COP 25如何實現《巴黎協定》第六條，與未來碳權交易相關之細節，運用市場機制促進各國在2020年後實現NDC減量目標及永續發展。因此，將特別關注6.2及6.4內容，再點出談判過程所面臨的主要挑戰，最後整理出COP 25談判成果及未來展望。

Article 6條文內容分析
　　在COP 25有關第六條的議程中，由於6.8是關於非市場機制的討論，故本文主要針對6.2與6.4進行分析，同時兼論其他相關條文。

1. 6.2：有關ITMO的合作方式：
　　條文內容提到：「締約方應在自願參與的合作方式中，包括將國際轉讓減緩成果（即ITMO）用於國家自訂貢獻，應促進永續發展並確保環境完整性（environmental integrity）和透明度（transparency），包括在治理方面，並應採用健全的核算方式，避免雙重核算（double counting），這與巴黎協定締約方會議（The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement, CMA）通過的指南相互一致。」
根據條文內容，各國可以出於自願，藉由ITMO轉換買賣碳權，讓買家抵換自身NDC的減碳額度。亦即ITMO轉換能結合各國碳排放交易制度，透過買賣碳權的方式，降低全球溫室氣體排放量，故該文雖未提及任何有關市場交易或碳定價之字詞，許多討論仍視該條「合作途徑」為碳權交易之代名詞（施文真，2019）。

　　ITMO之轉換，須符合永續發展、環境完整性及透明度三大要素，且避免雙重核算之發生。首先，具有永續發展考量的碳交易行為，能夠發揮「安全保障（safeguards）」作用，避免國家為了碳權買賣，對於環境、社會產生負面影響，或是侵犯人權（Baraden et al., 2019）。其次，環境完整性指將全球視為單一系統，個別行為不能破壞系統產出。過去文獻指出，為了環境完整性，國際碳權轉換過程中，既不能發生實際總碳排量超過總目標水平之現象，且全球總碳排量不得增加 ^[註3]。透明度係要維持碳權交易的公開透明。根據2018年CMA（Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement）在COP 24的決議附件，根據《巴黎協定》第十三條建立的透明度架構，締約方需提供用於達成NDC減碳目標的ITMO轉讓資訊，以及ITMO如何促成永續發展、環境完整性及透明度等要求。最後，避免雙重核算的用意，是在增進環境完整性，不讓買賣雙方同時將單筆碳權轉讓算入自身的NDC減碳目標之中，下一章節將詳述其內容。

2. 6.4：建立兼顧溫室氣體減緩與永續發展的機制（mechanism），以及監督該機制的機構（body）：
　　根據條文內容：「茲在巴黎協定締約方會議的權威和指導下，建立一個機制，供締約方自願使用，以促進溫室氣體排放的減緩，支持永續發展。它應受巴黎協定締約方會議指定的一個機構的監督，應旨在：(a) 促進減緩溫室氣體排放，同時促進永續發展；(b)向締約方授權下的公私實體（public and private entities）提供誘因，促進參與減緩溫室氣體排放；(c)促進地主國家（host country）減少排放水平，以便從減緩活動導致的減排中受益，這也可以被另一締約方用來履行其國家自訂貢獻；(d) 實現「全球總碳排減緩」（Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE）。 」

　　而根據上述條約內容，可看出締約國有意建立取代CDM的全球碳權交易機制，又稱為永續發展機制（Sustainable Development Mechanism, SDM），同時建管理機構（body）^[註4]。除了實現6.2提到的碳權交易及相關規定，6.4具體提及參與者包括政府部門與私部門。對於碳權交易的買賣雙方，地主國家獲得氣候計畫的效益，而投資氣候計畫的國家能將該計畫換取的碳權，抵換NDC減碳目標的部分額度。一切交易目的，如6.4最後一款所現，都是促進全球整體溫室氣體之減量，符合環境完整性的精神。

　　第六條第五、六與七項皆補充6.4之內容。第五項指氣候計畫換取的減碳額度，不能被地主國家抵換自身的NDC減碳目標額度，亦即重述「不得雙重核算」的精神。第六項要求CMA確保在6.4的永續發展機制中產生的「收益分享（share of proceed）」之用途，除了負擔SDM運作所需的行政支出，還要協助深受氣候變遷負面效果所苦之開發中國家，幫忙分攤他們的調適成本。第七項預定CMA在未來第一個議期中，針對6.4的SDM訂定規則、架構跟程序。

長久以來的爭議該如何解決？

　　《巴黎協定》自2015年來，第六條的實行細則之所以一再難產，除了是條文內容的曖昧不明，《京都議定書》的三項彈性機制運作的負面經驗，與各方利益衝突，更導致6.2的ITMO的轉讓方法，或6.4建立SDM都遇到諸多挑戰。基於篇幅與研究限制，筆者主要根據相關學者專家、智庫研究，以及相關談判報導，評析有關第六條的三點主要爭議：

(一) 雙重核算

　　「雙重核算」指同一單位的溫室氣體減量遭多國算入各自的NDC減碳量，導致全球溫室氣體的實際減量遭到高估，也會降低真實世界實現整體減碳目標所需要的減量水平（Levin et al., 2019）。換句話說，如果制度設計允許國家重複計算單筆溫室減量，雖然能使國家名目上履行該國NDC減碳目標，全球碳排量最終將不減反增，破壞《巴黎協定》第六條的根本精神：環境完整性。因此，6.2明確要求交易國家避免雙重核算，且於6.5重申「國家利用SDM產生的減量，若遭其他國家算做NDC的減量成果，地主國不能重複使用。
自從2018年COP 24巴西堅持反對任何嚴厲避免雙重核算的作法，僅稱6.5內容已經提及，不需在SDM另行規定，引發其他國家的疑慮。歐盟、加拿大等國家明確反對雙重核算，並要求建立集中註冊機制和會計資料庫（Obergassel, 2017）。

　　至於如何避免雙重核算，學界及談判國家最歡迎的作法是「共同調整（corresponsive adjustment）」，亦即當地主國將一筆碳權出售給另一國家或企業時，必須同時調整自身排碳量（Evans et al., 2019）。所謂調整，是指地主國不可以將該國NDC排放量減去這筆交易量（這樣做就是雙重核算），而是「加上」這筆，如此才能確保這筆碳權實際抵換買家的排放量，從全球尺度而言才有減少，實現環境完整性（Theuer et al., 2018）。

(二) 熱氣（Hot Air）

　　「熱氣」一詞源自《京都議定書》運作經驗，由於1990年代的東歐、俄羅斯遭逢政治劇變，工業產值大幅消退，並從高污染的傳統工業轉型成高科技、輕工業等型態，導致國家無需從事實質氣候行動，輕而易舉達成《京都議定書》要求的減碳目標，也就掌握一大筆可交易的碳權（Simmons & Young, 2016）。有學者提出預警，由於2015年各國撰寫NDC時，就訂定排放基準年（baseline）沒有共同標準，國家即有誘因設立過低的排放基準年，其NDC的減碳目標就更容易實現，國家也就沒必要從事更具企圖心的氣候行動，更能藉此在6.2、6.4的碳權交易中獲取暴利，破壞環境完整性。
為了減少熱氣危害，智庫Carbon Market Watch （2018）提供四種預防措施：

1. 只有2020年以後的碳排放能算入NDC內；
2. 對於減碳目標低過「一切照舊情境（Business as Usual）」而達標的國家，其產生的「熱氣」碳權不得轉讓至標準更嚴格的國家；
3. 已經產生「熱氣」的國家，不得將「熱氣」碳權遞延至下一時段的NDC使用；
4. 不得使用十年以上的減排量。

(三) 是否允許國家沿用《京都議定書》時期的交易成果

　　關於實行6.2及6.4的最後關鍵，在於2020年實行《巴黎協定》的碳權交易時，如何處理舊京都時期的彈性機制，特別是CDM遺留下來的交易額度？在2019年波昂期中會議上，阿拉伯集團、印度和巴西主張將所有CDM產生的交易額，在2020年後持續使用，但小島嶼國家和非洲集團大力反對，宣稱該舉會使市場充斥大量不具實際減碳意義的交易額。根據UNFCCC預估，直到2020年前CDM會產生2.3-5.4百萬的交易額，多由巴西、印度、中國和南韓所持有。
是否要在2020年延用京都時期的交易額度，反對者認為這將減少實質減量行動，支持者則認為，將舊交易額度算入2020年目標將能降低減量成本，維持投資成果，甚至運用正在進行中的交易活動，促進第六條的落實。

　　除了上述三項爭議，第六條在COP 25之前，即過去的談判過程中，仍存在諸多問題。例如6.2中有關ITMO的轉讓方式、如何實現6.4的OMGE、如何讓6.4的 SDM運作保障社會環境安全及人權、第六條與《巴黎協定》其他條文之間的關係、如何處理各國NDC內容以外的碳排量，例如航空業、運輸業等。面對上述的種種挑戰，每項協商都需歷經波折才能達成共識，這背後不僅是全球對目標執行過程的藍圖討論，從中更牽涉各國之間的政治糾葛，而這也使談判過程更為艱難，面對彼此間的不信任，也是歷年來會議中始終存在的問題。

歷經不斷被延時的COP 25，結果樂觀嗎？

 

圖三、COP 25會議現場被不斷延遲的會議
（圖片來源：UN Climate Change Flicker Album）

 

　　在這次為期兩週的COP 25中，針對《巴黎協定》條文6.2、6.4、與6.8都各別經過密集的知識技術上與政治上的協商會議，但可惜的是在最終閉幕會議上，這三者仍未能達成最終共識，其中關鍵便是上述幾項的爭議點。當此次會議進入《巴黎協定》第六條文時，各國紛紛表達對這次談判結果的失望，希望彼此能夠更努力地著眼於全人類面臨的氣候問題，在CMA 2的決議草案裡便明確表示，「目前的所見的草案結果並不表示各國間的共識，而將會在2020年11月CMA 3時，根據2019年6月SBSTA 52所討論的基礎進行採納考慮。」^[註5]從另一個「爛蘋果裡挑一顆比較不爛的」角度思考，面對「未能達成共識的失敗」與「爭議眾多下通過的成功」之間，也許這次的失敗並未全然是件壞事。

　　從整體結果來看，這次會議的結果並不盡人意，其中上述所討論的爭議點並非在此次會議中才出現過討論，早在《巴黎協定》通過之時，這些項目便一直受到討論。直到COP 24更進一步的執行手冊討論時，才真正體現各國之間的共識分歧落差。從Carbon Brief的分析中，可得知在COP 25之前，代表不確定內容的方括號仍存有672個，但到了2019年12月14日談判最後一天時，這些方括號降到27個，可見這次會議上各國的努力，但不可否認的是，仍然還有一段路要走，且這條路有多遠仍然未知，因為接下來COP 26要面對的正是最困難的部分。

　　雖然目前看似前方的路途並不明朗，但是在閉幕會議上，像是日本、哥斯大黎加、紐西蘭等都呼籲在未來尚能持續努力貢獻，且有許多各國在發言過程中都一再提到「環境完整性、避免重複計算、提高減緩和調適的野心」等關鍵字，期許2020年英國主辦的COP 26上，各國在上述的爭議點，能站在同一陣線上討論。

 

圖四、NGO團體對於談判結果的無助與無奈
（圖片來源：UN Climate Change Flicker Album）

 

圖五、COP 25主辦方與 COP 26主辦方交接儀式
（圖片來源：Lawrence Lu）

 

 

參考資料：

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3. 陳瑞惠（2019）。〈COP24 巴黎協定規則書談判結果研析〉，經濟部節能減碳推動辦公室，108年1月專題。
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