電子報

    [Newsletter] 長期溫室氣體低排放發展策略之良善治理

    文/倪茂庭、趙家緯 風險社會與政策研究中心 

     

      「環境經濟學的經典問題乃是共有地的悲劇,而因應之道在於財產權劃分與供應端管理。氣候變遷則是「期程的悲劇」(Tragedy of the Horizon)。貨幣政策一般考慮的時間範疇為未來2~3年,為了金融穩定,考量的時間範疇則會長一些,如考量信貸週期變化,以十年左右為界。換言之,一旦氣候變遷變成金融穩定性的決定性因素,可能已經錯失了行動的時間。」

    -- 英國央行總裁 Mark Carney [註1]

     

    壹、 突破「期程的悲劇」

      研擬氣候政策之時,一大議題乃是長期減量目標與短期硬體投資決策與政策間的衝突。因為無論是發電廠、公路、工業設備、建築等,其均為長壽齡的基礎設施,如國際指出,若要確保2050年時的建築均為近零耗能建築,則從2020年起的新建建築則需達到近零耗能標準。依據聯合國環境規劃署最新發表的《減量鴻溝報告》(Emission Gap Report)分析,若要抑制增溫在1.5度以內,則2030年時須將排放量由2018年的553億噸二氧化碳當量減至250億噸,意即未來十年間,每年排放量須削減7.6%以上。但若可提前十年開始展開氣候行動,則每年減量率僅需3.3%,可大幅降低減量挑戰。

      為突破此「期程的悲劇」,《巴黎協定》第四條第19項就規定,各會員國應於共同但有區別責任之原則下,因應各自國情不同,並考量本協定第二條之長期氣溫目標下,致力彙整並提交「長期溫室氣體低排放發展策略」(Long-term low greenhouse gas emission development strategies,下稱長期策略或LTS)。復根據第21屆締約國大會之決定,各會員國應於2020年前,以本世紀中即2050年為期程,提出各自的長期策略。

      截至2019年11月25日止,目前全球僅有13個國家依法提交長期策略(見表1),約佔全球溫室氣體排放量的23.3%(以2014年全球排放為標準)(見下圖1)。

     

    1081226 1

    圖1:全球提交長期策略分佈與其佔2014年全球溫室氣體排放量佔比

    資料來源:Climate Watch

     

    表1:已提交長期策略之國家清單

    國家2014年全球溫室氣體排放量佔比(由大至小)2050年減量目標文件連結繳交日期備註
    美國 12.92% 至少減量2005年標準之80% United States Mid-Century Strategy for Deep Decarbonization 11/16/2016 若退出後可能失效
    日本 2.70% 至少減量80% The Long-term Strategy under the Paris Agreement 6/26/2019 未明訂減量標準年度
    加拿大 1.77% 減量2005年標準之80% Canada's Mid-century Long-term Low-GHG Development Strategy 11/17/2016  
    德國 1.67% 減量1990年標準之80~95% Climate Action Plan 2050 11/17/2016 通過聯邦氣候變遷法:致力追求淨零排放
    墨西哥 1.49% 減量2000年標準之50% Mexico’s Climate Change Mid-Century Strategy 11/16/2016  
    英國 1.01% 至少減量1990年標準之80% Clean Growth Strategy United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland 4/17/2018 英CCA有修訂
    烏克蘭 0.70% 減量1990年標準之31~34% Ukraine 2050 Low Emission Development Strategy 7/30/2018  
    法國 0.68% 減量1990年標準之75% Strategie nationale Bas-Carbone 12/28/2017 修法
    捷克 0.21% 至少減量1990年標準之80%(約排放3910萬噸當量,39.1Mt CO2-eq) Climate protection policy of the Czech Republic: Executive summary 1/15/2018  
    葡萄牙 0.13% 2050淨零排放 Portugal's National Long Term GHG Development Strategy 9/20/2019  
    貝寧 0.05% 2030至少避免1200萬噸當量的排放;並且至少有1億63萬噸當量的碳匯 Stratégie de développement à faible intensité de carbone et résilient aux changements climatiques 12/12/2016  
    斐濟 0.00% 2050淨零排放 Fiji's Low Emission Development Strategy 2018-2050 2/25/2019  
    馬紹爾群島 0.00% 2050淨零排放 Tile Til Eo - 2050 Climate Strategy "Lighting the way" 9/25/2018  

    資料來源:本文整理自Climate Watch

     

      目前各國的減量行動遠不足以履行《巴黎協定》攝氏2°C的目標,更遑論1.5°C。因此,當今的長期策略對於未來此目標的成就至關重要。此外,長期前瞻的規劃得以更好的開啟國家公共政策的論述,以及確認短期具體的減量行動可以支持強健、永續、且公平的成長。更重要的是,可以避免政府投資於跟長期減量目標相悖的技術與硬體建設。

      然而,長期策略因涉及大範圍、影響程度深、風險與不確定性很高,故於規劃長期的願景時,擴大參與討論的利害關係人,有助於辨識出潛在的折衝、提供公共意識,並確保相關路徑選擇的可視度與其公平性。

    貳、 善治為長期策略的核心

      然而LTS與當前政策研擬的時間尺度有極大的差異,因此需要發展相應的治理體系,方可促使其發揮效用,因此世界資源研究所(World Resources Institute)就提出了「長期低碳發展策略所需的良善治理體系」(Good Governance for Long-Term Low-Emissions Development Strategies)(WRI, 2019)。該研究中強調LTS的良善治理所需的條件(見下圖2)包含:政府內部與外部的合作與協調的能力、執行相關情境模擬的能力、有常規兼容參與的管道以避免不公平與歧視等、設定監督管理機制,如獨立委員會或申訴專員的機制,以及立法者的責任賦予等。本文進一步就「基礎建構」、「制度規劃」、「溝通與審查」、「國際合作」等四大核心措施深入討論。

     

    1081226 2

    圖2:長期策略的良善治理程序

    資料來源:WRI (2019)

     

    (1)基礎建構(Building foundation)

      建構開啟LTS所需的基礎面向,包含了(a)各國開啟討論規劃LTS的程序及其契機,(b)執政的政府是否具備高度的氣候政治意志與領導統御,以及對於(c)長期策略的情境設定、模擬上,是否已具備所需的能力建置?

      首先,政府必須掌握並開啟國內討論LTS的機會之窗(initiating),思考是否有國際或國內的場合或事件,得以藉此大規模的進行LTS的研擬與討論。[註2] 歐盟對於此面向的經驗上,無論從《巴黎協定》簽訂之前後,或是發生於歐盟各國的氣候不服從運動,最後影響2019年歐盟議會、歐盟執委會的選舉等,都一再是歐盟領導人必須掌握的低碳轉型之窗,進而影響歐盟最後形塑以2050年達成淨零排放目標為基準的長期策略。

      其次,必須是要有高度的氣候政治意志與領導統御(political leadership),包含來自政府體制內外的領導統御,其中,政府必須思考的是,既存的法規或政治授權中是否對於LTS的研擬推動具備正當性,以及相關政策框架、法制規範等,得以支持或甚至限制的LTS的發展。更進一步,政府擬定LTS的高度氣候政治意志,必須從研擬、發展、落實到調整回饋一路貫穿,以促進氣候政策主流化。例如許多國家都透過法規明確規範LTS研擬、執行,甚至管考與定期調整的法定機制,像是法國將LTS的研擬分配於生態轉型部(Minister for Ecological Transition),並且於2018成立氣候變遷高級委員會(High Council on Climate Change),監督整個低碳轉型的落實。甚至是法國議會於落實長期策略的監督角色與定位,都已展開討論。

      最後,LTS所需的技術能力建置,包含策略願景設定、情境發展模擬等,無論是政府體制內外,都需要有相關的專家具備所需的技術能力。有研究更進一步強調技術能力的維持,有四個共同特點:(a)常設的研究中心、(b)穩定的研究基金、(c)分析後具體應用、轉譯的能力與意願、(d)國際合作分享經驗。例如2015年國際上於討論《巴黎協定》前由前任聯合國秘書長潘基文發起的深度低碳途徑倡議(Deep Decarbonization Pathways Project),已有提出以2050為目標的長期減量途徑的實作經驗與能力,依此,13個目前已提交LTS的國家中,有6個參與DDPP計畫,包含德、法、美、英、墨西哥、與加拿大。此外,考量到情境模擬的結果將影響氣候行動規劃優先順序等決策,據此,WRI建議於情境模擬的階段,也應盡可能重視透明度以及公共參與的維持。

    (2)制度性安排(Institutional arrangements)

      WRI所稱制度性安排,則是關心LTS規劃中各多元行動者與組織間的配合、協調與協作(cooperation, coordination and collaboration),包含(a)組織架構、(b)法制架構、(c)公眾參與。

      首先,政府組織架構上,須考量決策的協調、資訊共享、規範制定權限、組織能力建置等治理功能安排。WRI指出各國於規劃LTS組織安排時,僅有少部分明確提及次國家層級、私部門以及公民社會行動者的角色,以及欠缺正式常規的管考機制。然而,政府組織架構的授權,無論是調整既有組織並重新分配任務或另建立新組織,為避免LTS的規劃與落實等機制僅落於政策口號,並於政權更迭時造成氣候政策中斷的風險,因此,進一步應以立法的形式促使LTS產生法律拘束力,另一方面也提高日後不作為的政治成本。

      具體而言,例如英國LTS──潔淨成長策略(Clean Growth Strategy)乃由英國商業、能源暨工業策略部(Department for Business, Energy and Industrial Strategy, BEIS)主導並且協調其他部會,至於氣候變遷委員會則作為獨立諮詢機關,監督並分析LTS的內容。透過明確的法規授權分工與監督機制,讓英國政府得以更團結並創造共同行動的文化。然而,立法後並不能確保即必落實LTS,法規漏洞、文義不明、政治力透過如預算審查的方式介入、指定不適任部門主管或缺乏法制觀念等,都是常見使法制失能的情形。

      最後,公眾參與對於LTS至關重要,因LTS下的低碳轉型時程、範圍與可能的不確定風險、路徑選擇多元等議題,都應使LTS從被提出、落實到管考的整個過程中,皆能以開放、透明的方式進行,增加社會信任與氣候意識並且提高對政府的課責性。實踐的過程中,WRI也發現公眾參與LTS的討論有助於提升LTS內涵中的衡平性,例如墨西哥的LTS中強調衡平性與社會兼容性(equity and social inclusion),以及國家對於地區脆弱群體的需求必須優先受到照顧的要求等。

    (3)溝通與審查(Communication and review)

      當LTS有初步具體的策略時,應立即展開強健的溝通程序,即需要有一個透明、全面且令人信服的論述,促使各方得以了解相關策略行動制定的願景、目標、具體措施制訂的理由、後續管考機制的說明等。至於管考機制的程序設計,則可讓LTS的推動程序更有機,亦即有機會可以從執行的成果分析、當今科技等發展情狀改變等,重新校準LTS內涵,而此必須注意應設定具體的審查機制時程以及循環,促使評估的可預期性以及課責。

    (4)國際合作(International cooperation)

      國際合作可以藉由經驗與知識分享、找出合作管道等強化創新並降低學習成本,例如G20下的氣候與永續工作小組、2017年巴黎「一個地球峰會」發起的碳中和聯盟(Carbon Neutrality Coalition)等。

    參、 臺灣長期減量策略之路

      臺灣雖於2015年通過的溫室氣體減量及管理法中,於第四條明訂「國家溫室氣體長期減量目標為中華民國一百三十九年溫室氣體排放量降為中華民國九十四年溫室氣體排放量百分之五十以下。」,但立法生效四年多以來,並未見任何長期減量策略之研擬。由於缺乏長期策略研析,導致近期電源開發規劃,未將其對於長期減量目標之影響列入考量。如依照吳玗恂等(2018)研究,經濟部電源開發規劃中營運與列入開發規劃中的火力電廠,用其營運年限和容量因素估算,臺灣電力系統於2030年時的二氧化碳排放量,將達1.2億噸以上,2050年時仍達0.5億噸,高於臺灣長期減量目標下的電力系統排放量。

      國際近期氣候公民運動壓力,以促使諸多國家不僅提出長期碳中和目標與發展策略。而臺灣近期公民團體對於下一階段氣候與能源政策的發展重點上,能源轉型推動聯盟批評臺灣能源轉型的長期規劃,在各政黨政見中皆缺席,而綠色和平則要求總統候選人應提出「長期深度減碳策略和能源轉型計畫」。

      有鑑於此,臺灣氣候與能源主管機關除責成能源模型模擬團隊,啟動長期減量目標情境模擬以外,更需參考世界資源研究所提出的良善治理建議,方可確保長期減量策略發揮引導短期決策與基礎建設投資之功能,突破臺灣氣候政策上「期程的悲劇」。

     

    註解:

    [1] Mark Carney: Breaking the tragedy of the horizon - climate change and financial stability

    [2] WRI(2019)指出開啟長期氣候行動規劃的機會之窗有許多不同且相互影響的契機,但大致可以分為幾類:(1)高層政治領導參與、(2)法制因素、(3)國際趨勢、(4)氣候變遷與環境因素、(5)倡議、(6)規劃。

     

    參考文獻:

    • Elliott, C., J. Worker, K. Levin, and K. Ross. 2019. “Good Governance for Long-Term Low-Emissions Development Strategies.” Working Paper. Washington, DC: World Resources Institute. Available online at https://www.wri.org/publication/good-governance-long-term-low-emissions-development-strategies
    • 吳玗恂、林怡均、趙家緯,臺灣能源供應系統碳鎖定效應之初探,第十屆發展研究年會。

     

    歷史報區

    邁向低碳社會
    創刊號
    2017-08-04
    低碳社會知多少
    第二期
    2017-11-16
    擁抱低碳世
    第三期
    2018-12-21
    擁抱低碳世
    第四期
    2019-12-27

     

    擁抱低碳世
    第五期
    2020-10-29

     

    COPYRIGHT © 2021 中央研究院環境變遷研究中心
    計畫名稱:永續科學研究計畫「臺灣2050零碳社會的轉型治理分析與實踐」
    本網站由風險社會與政策研究中心環境資訊中心共同更新維護
    臺灣大學風險社會與政策研究中心
    地址:臺北市羅斯福路四段一號 臺灣大學社會科學院(頤賢館)514室 電話:02-33668422

    文章瀏覽點擊數
    691223