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    [Newsletter]為什麼我們需要一個長期減碳策略?

     文/周姵妤 中心助理研究員

      根據《巴黎協定》第4條第19款以及第21屆締約國大會之決議,各會員國應於2020年前,以本世紀中即2050年為期程,提交各自的長期溫室氣體低排放發展策略(Long-term low greenhouse gas emission development strategies,以下簡稱長期策略或LTS),內容包含各國氣候長期願景、永續發展的思考、減量策略、氣候推估模型與情境預測、調適行動、部門氣候行動、監管機制等。截至2020年9月,194個巴黎協定的締約方中,僅有19個締約方完成提交,約占全球排放量之26.5%,包含芬蘭、南非、新加坡、斯洛伐克、歐盟、哥斯大黎加、葡萄牙、日本、斐濟、馬紹爾群島、烏克蘭、英國、捷克、法國、貝寧、美國、墨西哥、德國、加拿大。

     

    長期策略包含什麼?

      鑑於2020年Covid-19的爆發,以及《巴黎協定》對LTS的範圍和格式並無特定規範和法律約束力,使各界缺乏共識和長期減碳的決心,德國新氣候研究所(NewClimate Institute),在提交截止前夕,結合相關文獻發表了有關如何制定LTS的指南(Making Long-Term Low GHG Emissions Development Strategies a Reality),並在其中提出了8個LTS應包含的關鍵要素供決策者參考,分別為(Hans et al., 2020):

    1. LTS應該是關於規劃長期且持續減碳策略的一個過程,而不是單一的一次性文件,開發LTS的過程需建立在穩健的分析以及廣泛的公共和私人利益相關者參與的基礎上;
    2. LTS應包括至少到2050年前及以後的低碳發展規劃,理想狀態下還應與《巴黎協定》所設定的溫度目標保持一致;
    3. LTS應涵蓋經濟體下的每個產業,理想情況中還應提供不同產業的減碳途徑;
    4. LTS應被視為長期持續進行的任務,並且需要與部會層級的政策和計劃保持一致;
    5. LTS需要各部門(包括企業和民間社會)的協調和合作;
    6. 除了提供長期計劃以外,LTS應考慮短期內會立即採取的下一步措施,以及促使經濟脫碳的戰略推動力;
    7. LTS需闡明預期投入的資源以及需要多少資金的援助。鑑於國家情況的差異,需要注意《聯合國氣候變化綱要公約》「共同但有區別的責任」原則中提出的概念。這意味著較有能力和具有歷史責任的國家,需要支持那些資源較少的國家實現加速脫碳的目標;
    8. LTS還需要考慮並根據2030年永續發展目標以及其他國家之長期目標,制定政策和相關措施。儘管應重點關注長期脫碳途徑,但這些途徑必須適當地反應挑戰,以確保能夠實現其願景。

           

      此外,為確保LTS能夠與時俱進,並且依據施行的成果調整,新氣候研究所也提出了LTS與國家自定貢獻(Nationally Determined Contributions, NDCs) 一起進行五年更新一次的想法,從而使國際社會的低碳轉型政策和目標能夠隨著經濟和科技的發展以及減碳程度進行調整。

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    圖1:符合減碳規劃的NDC和LTS的統一修訂週期

    資料來源:新氣候研究所

      對政策制定者來說,LTS的定期評估和更新,能夠增加各方對於長期目標的共識,並向私部門提供明確的長期減碳訊號,如此一來,短期和中期目標較容易被實現、國際氣候融資更容易流向一個具有明確減碳路徑和已證實與該國戰略相應的企業或國家、同時可以更有效地利用資源來做更多事,也因此有可能實現比當初預期更多的減排。

      台灣在減碳治理上,雖有溫室管氣體減量及管理法第4條設定2050年溫室氣體排放量需降為2005年排放量的50%以下,但官方文件卻難以看到詳盡的長期規劃、也未具體討論如何處理結構層面上的鎖定效應(carbon lock-in)[1],加上缺乏相對嚴厲的管制手段(只有蘿蔔沒有棍棒)以及缺乏對未達標情況下的後續檢討和規劃,也讓外界認為政府減碳決心不夠強烈,第一階段的達標也因此被質疑是仰賴新冠疫情(環境資訊中心,2020)。比起亞洲其他國家 (如新加坡、韓國)的長期減碳策略,台灣現行減碳承諾和政策行動仍尚顯不足。

      環保署雖在第二階段溫室氣體階段管制目標的公聽會中表示,我國比起亞鄰國家NDC目標設定相對積極,但從圖2可以看到,身為我國貿易競爭對手的日韓,兩者不論是短期或是長期的減碳目標規劃,都較我國進步,且日本新上任首相菅義偉也在10月26日表示日本將在2050年達到碳中和。而新加坡為了在2050完成24%的減量,設定在2030達到碳排峰值,雖較基準年增加51%,然而將新加坡的溫室氣體排放量(X軸)與我國相比,可以發現新國的碳排只有我國的四分之一,加上考量到該國的地理環境,確實不適合與我國放在同樣的情境下討論,而中國也是如此。

     

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    圖2:我國國家自定貢獻(NDC)目標與亞洲鄰近國家比較

    資料來源:環保署第二階段溫室氣體階段管制目標草案

     

    亞鄰的長期策略

      以在2020年3月提交該國長期減碳策略的新加坡為例,新加坡拋出了三大願景,首先,他們將會致力於產業、經濟和社會的轉型;其次,全力發展碳捕捉、再利用及封存(Carbon Capture, Utilization, and Storage, CCUS)的技術;最後,在碳交易市場、碳儲存和區域電網等領域與國際進行合作。在減碳的具體規劃上,新加坡表明碳稅將在2030年上漲到每公噸二氧化碳10-15新加坡幣(約200-300 NTD),新加坡的碳稅於2019年正式上路,初始價格為每公噸二氧化碳5新幣(約100 NTD),並且適用於所有行業,不予豁免,這也使其碳稅覆蓋了總排放量的80%,是全球碳稅覆蓋率最高的國家之一。

      事實上,新加坡地狹人稠、土地相對平坦、缺乏地熱資源、風速慢等特性都使其不利於發展再生能源,唯一能夠仰賴的太陽能也由於雲層相對較厚的關係,只能滿足每年電力需求的4%和每日用電高峰的10%。因此他們大約95%的電力來源主要仰賴從鄰國印尼、馬來西亞進口的天然氣,由於燃氣的單位成本較高,新加坡以市場成本訂定能源價格,且不提供任何補貼,以反映資源的短缺並鼓勵節電措施。請參考下圖3。

     

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    圖3:新加坡低碳未來

    資料來源:新加坡LTS報告書

     

      當海平面上升,新加坡將首當其衝受到影響,這也是該國政府願意拿出1,000億新幣投資在對抗氣候變遷上的重要因素,他們同時也在2019年啟動了一項20億美元的綠色投資計劃(Green Investment Plan, GIP),以支持新加坡資產管理公司的綠色活動並且推動綠色金融的主流化。在LTS中,新加坡提出希望在本世紀下半葉儘速達到碳中和,也承諾絕對排放量將在2030年達到65百萬噸二氧化碳的峰值(2016年新加坡的排放量約為48百萬噸),並力爭到2050年將其排放量減少至33百萬噸。新加坡還表示,他們將有望順利實現2009年哥本哈根會議的承諾,即他們在2020年的排放量將比business-as-usual(BAU)的情境低16%(Prime Minister's Office, 2020)。

      另外,同台灣被國際組織德國監測(German Watch)所評定之氣候變遷績效指標(Climate Change Performance Index, CCPI)列為後段班的韓國(CCPI, 2020),雖尚未提交該國的LTS,但從今年二月韓國環境部舉辦「2050低碳社會願景論壇」後向政府提交的「2050長期低碳發展戰略審查計劃」中可以看到,圖4中5個提案旨在以2017年韓國的溫室氣體排放量(7億910萬噸)為基礎,到2050年時,從最高75%(第1案)減少到最低40%(第5案)。

     

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    圖4:韓國2050年國家溫室氣體減量規劃

    資料來源:韓國環境部

     

      該論壇建議,有必要建立包括技術、產業、政策和社會的新框架,以向低碳社會過渡。舉例來說,在工業創新方面,透過支持可再生能源和氫能的發展來促進綠色金融和低碳設施的投資;在政策新框架中將低碳概念放進所有政策的中心基礎,例如調整化石燃料的稅制和排放交易系統內部化的推動。

      此外,為實現2050年的排放目標,它還強調了電力、工業、建築、運輸與非能源(農林漁牧)等五大部門的任務,包括發展CCUS技術、降低建築物的能耗並增加對高效設備的強制性要求、擴大環保車輛的供應,促進鐵路、航空和輪船等所有運輸工具的低碳化、通過合理利用土地和應用技術建立永續的農業和畜牧業基地,促進廢物減少和回收利用,以實現良性的資源循環經濟,並提高林業部門的碳匯(한국환경부,2020)。

      此外,韓國執政黨也於4月大選期間公開承諾將徵收碳稅、達到2050淨零排碳、終止對燃煤電廠的融資以及促進再生能源的發展。然而,文在寅總統在7月14日宣布的綠色新政中,除了支持再生能源發展外,其餘承諾都沒有被採納,並且同時,韓國電力公社(KEPCO)[2],也確定投資在越南的燃煤電廠,而政府還於近期對一家國內燃煤電廠進行紓困(한국일보,2020),Climate Action Tracker(CAT)為此表示,如果所有國家都仿效韓國做法,全球升溫可能超過3°至4°C(Climate Action Tracker, 2020a)。

      在CAT於2019年針對韓國提出的氣候行動追縱報告中顯示,韓國如果沒有其他與2050淨零排碳等相一致且更強而有力的政策,可能無法達到其設定在2030年再生能源將占有20%份額的目標。這將加重該國對化石燃料的依賴,意味著排碳量將會越來越多,如此一來,便無法將升溫控制在2°C以內,更不用說1.5°C(Climate Action Tracker, 2020a)。因此,韓國政府勢必得在年底前將提出的LTS以及將在2030年修訂的NDC中,認真考慮設定在2050實現碳中和,或者規劃更多針對減排的相關目標,以應對加劇的氣候危機。

     

    我國的減碳規劃

      在看過亞鄰國家的長期減碳戰略計劃以及政策規劃後,回頭看台灣現有的計劃。長期目標有溫管法第4條的規定,另有短期目標如環保署設定之「2020碳排較2005年減量2%」的第一期目標,以及目前第二期至2025較基準年減10%的草案規劃(環保署,2020)。詳見圖5。

     

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    圖5:第二期階段管制目標

    資料來源:環保署第二階段溫室氣體階段管制目標草案

     

      不過,除了環保署提出的減碳目標和計畫外,要加速減緩氣候變遷可參考歐盟的綠色政綱,並試著提出台灣版本、將氣候變遷視為國安危機、在2050達到碳中和、落實產業永續發展,並納入多元族群共同商議國家氣候政策(如法國的氣候公民大會)等。大方向上還要規劃台灣能源配比調整的期程、將外部成本內部化,而這些都是在環保署此次的草案中未能看見的。

      目前台灣的能源配比,只有規劃在2025年時達到20%再生能源、30%燃煤、50%燃氣,而減量目標只談到2035年,卻沒有更長遠的計畫,且大量進口天然氣,除了可能造成能源安全問題,如延誤或天候不佳影響船隻卸收時,國內恐面臨天然氣短缺之風險之外,還有燃氣的排碳問題,如天然氣在開採、運輸過程中被低估的碳排量以及即使配備CCS(CO2 Capture, Storage; CCS)仍不足以消減燃氣發電過程中的碳排等狀況。由於要達到巴黎協定的1.5°C目標,天然氣在未來必須與煤炭一起淘汰(周桂田、張國暉、趙家緯與風險社會與政策研究中心研究團隊,2019),因此依賴燃氣機組取代燃煤的過渡期會到什麼時候,政府都應盡快進行系統思考與路徑規劃。

     

    我們需要一個長期減碳策略

      近期韓國總統文在寅、日本首相菅義偉皆已喊出2050淨零排碳、中國也宣示將在2060達到碳中和,反觀台灣卻尚未擴大國內減碳目標,也沒有擬定完善的長期減碳策略,另一方面,面對迫在眉睫的氣候危機,許多跨國企業已經開始逐步規劃未來達到碳中和以及使用100%再生能源的可能性,而因為美中貿易戰和疫情而重組的供應鏈中,台灣尤其扮演相當重要的角色,若政府不能順勢向各部門以及民眾提供明確的長期減碳訊號,去一步一步地破除體制、結構和行為上的碳鎖定,則會讓台灣錯過順勢轉型的契機,並使台灣在未來面臨更嚴峻的減排考驗。

     

    註解:

    [1] 鎖定效應:技術、機構和行為的慣性通過稱為碳鎖定的路徑依賴過程,限制了如能源轉型等系統性轉變的效率,而此類徹底的變革還可能因為民主制度受到一定程度的牽制。

    [2] KEPCO:韓國電力公社,韓國最大的電力公司,韓國93%的電力都由他們提供。韓國政府直接持有的股份加上韓國政府所擁有的韓國產業銀行,合計擁有韓國電力公社51%的股份。

     

    參考資料:

    1. CCPI. (2020). “Climate Change Performance Index 2020. ”  Retrieval Date: 2020/9/24.
    2. Climate Action Tracker. (2020a). “Korea Current Policy Projections. ” Retrieval Date: 2020/9/30.
    3. Climate Action Tracker. (2020b). “Singapore Current Policy Projections. ” Retrieval Date: 2020/9/21.
    4. Projections. Retrieval Date: 2020/9/21.
    5. Frederic Hans, Thomas Day, Frauke Röser, Julie Emmrich, Markus Hagemann. (2020). “Making long-term low GHG emissions development strategies a reality-A guide to policy makers on how to develop an LTS for submission in 2020 and future revision cycles. ” Retrieval Date: 2020/9/10.
    6. Singapore National Climate Change Secretariat Strategy Group, Prime Minister's Office. (2020). “Charting Singapore's Low-Carbon and Climate Resilient Future. ” Retrieval Date: 2020/9/21.
    7. The Guardian. (2020). “Japan will become carbon neutral by 2050, PM pledges.” Retrieval Date: 2020/10/26.
    8. 한국환경부(2020). 2050 장기 저탄소 발전전략 포럼 검토안, 정부 제출. 2020/10/6檢索。
    9. 한국일보(2020). 국내선 그린뉴딜, 해외선 기후악당... 한전, 베트남 석탄투자 확정. 2020/10/6檢索。
    10. 環境資訊中心(2020)。〈受疫情影響? 環保署改口稱2020碳排減2%有望達標〉。2020/10/14檢索。
    11. 環保署 (2020)。〈 第二階段溫室氣體階段管制目標草案〉。2020/10/14檢索。
    12. 周桂田、張國暉、趙家緯、風險社會與政策研究中心研究團隊(2019)。《鉅變台灣:啟動長期能源轉型—全文報告》。台北:臺大風險風險社會與政策研究中心。

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