專題報導

    周桂田:斷開碳鎖定的鎖鏈!面對國際競爭,減碳才有活路

    轉載自研之有物;文/黃曉君;美術編輯/林洵安

    2019年10月底,重量級期刊《自然通訊》(Nature Communications)最新研究指出,如果不積極減碳,2050年的台灣將有200萬人面臨高度淹水風險!但我國減碳政策始終成效不彰,進度條卡卡。中研院社會所執行「邁向低碳社會的行為與制度轉型研究」,台灣大學風險中心總計畫主持人周桂田教授從「碳鎖定效應(carbon lock-in)」理論出發,批判台灣的能源政策仍鎖定在高碳社會型態,阻礙再生能源發展,難以達成政府的減碳目標,更拖垮經濟創新與國際競爭力。跟著研之有物一起來了解!

    碳鎖定,鎖什麼?

    「不蓋電廠,台灣就會缺電!」「再生能源不可能取代化石燃料。」每個社會在轉型或創新時,總會遇到一些積習發作、阻礙進步,像是舊有能源技術、政治制度、意識形態等等,將整個社會重重「鎖定」在過去的模式,動彈不得。

    以電力系統的轉型為例,如果整個社會堅持傳統化石能源發電型態,即使再生能源成本持續下降,也很難取代高碳的化石能源。再加上,利益相關的個人與社群往往會鞏固現存體制,抗拒改變現狀,這樣的現象稱為碳鎖定(carbon lock-in)效應。

    發現了!碳鎖定效應

    碳鎖定的徵兆很難察覺,但藉由英國經濟諮詢協會(Economic Consulting Associates, ECA )所編製的碳鎖定檢核表,可以瞧出一些端倪。

    碳鎖定效應檢核表。資料來源:周桂田、製圖:林洵安。

    拿興建火力發電廠來說,投資成本高、營運成本低、未來轉換需要付出龐大費用,更是氣候變遷的主因之一。因此,國際上早已將其視為具有高度碳鎖定風險,許多國家皆已停止興建計畫,以免陷入發電技術的路徑依賴。

    試想,一間壽齡可達40~50年的燃煤電廠,未來若要變動、轉型,勢必投入高昂轉換成本。換句話說,當地民眾將長達半世紀只能接受燃煤發電,國家長遠的能源規劃也將限制在燃煤型態。更別提,煉油廠、加油站等配搭的基礎設施,也會齊力抵抗能源轉型,重重強化鎖定效應。

    燃煤電廠投資成本高,營運成本低,未來轉換需要付出龐大費用,更是氣候變遷的主因之一,是具有高度碳鎖定風險的選項,許多國家皆已停止興建。圖片:iStock

    鏡頭轉回台灣,周桂田團隊研究發現,我國當前的能源政策,也具有陷入碳鎖定效應的高度風險⋯⋯

    台灣能源技術的碳鎖定

    翻開行政院洋洋灑灑的能源轉型政策,勾勒出燃煤和核能電廠將陸續退場,以相對乾淨的天然氣、再生能源取而代之,預計在 2025年電力配比達到:再生能源 20%、燃煤 27%、天然氣 50%、其他 3%,努力降低溫室氣體的排碳量。最終願景是: 預計2050 年溫室氣體排放量將比 2005 年減少 50% 以上!

    然而,檢視台電公司原本的「長期電源開發方案」,周桂田團隊以工研院「台灣 2050 能源供需情境模擬器」(Taiwan 2050 Calculator),推算行政院「溫室氣體減量及管理法」所容許的碳排放量,對比既有電廠規劃下預估的碳排放量。結果顯示:2020-2050 年之間,我國火力發電廠的碳排放量,竟然高達法定容許排放量的1.5~2倍!

    本研究根據環保署「2017 年中華民國國家溫室氣體排放清冊報告」與政府資料開放平台「台灣電力公司_火力發電溫室氣體排放量」資料,並依據台電「106 年長期電源開發方案」,藉由工研院研發的「台灣 2050 能源供需情境模擬器」(Taiwan 2050 Calculator)進行推算。資料來源:周桂田、製圖:林洵安

    由此可見,政府能源相關部門在思考電力配置問題,仍依循過往的高碳經濟模式,預設「電力需求必節節高升」,迷惑於燃煤電廠營運低廉的短期利多,傾向優先考慮化石燃料的基礎建設。在這種想法背後隱隱作祟的,則是根源於過去成功經驗的「產業結構的碳鎖定」。

    台灣產業結構的碳鎖定

    時間拉回二十世紀下半場,過去政府為了扶植中小企業發展,提供廉價的電力 (世界第 7 低)、水資源 (世界第 2 低)、土地、最低薪資,工廠也不需要負擔環境污染成本。在如此優渥產業溫室中,台灣企業以速率、彈性的優勢站上世界舞台,打造高科技代工王國,創造「台灣錢,淹腳目」的經濟奇蹟。

    時至今日,大多數企業已習慣生產高耗能、高污染、低附加價值的商品,要求政府繼續供給低廉的水電、土地,也不願意負擔環境成本。但過去高碳經濟的赫赫戰功,是以環境和勞工為祭品犧牲,後果是全民買單的空污與低薪困境,更重要的是,也與當前國際趨勢背道而馳!

    2015年11月,聯合國《氣候變化綱要公約》第 21 屆締約國大會(UNFCCC COP21)在巴黎召開,國際上視此為自1997年京都議定書之後對抗暖化最重要會議。各國政府普遍共識,必須加強對企業的管制,以降低排碳量。企業想在國際市場生存,減碳已是唯一的活路。

    聯合國《氣候變化綱要公約》第 21 屆締約國大會,於 2015 年 11 月 30 日在法國首都巴黎近郊舉行,為期 13 天,簡稱「COP 21」或「CMP 11」。會議目的是各國達成共識,簽訂具有約束力的措施,遏止全球氣溫上升趨勢,被視為「拯救地球的最後機會」,也是最多國家領袖參與的一屆會議。圖片:維基百科。

    影響所及,各大跨國企業迅速採行友善環境、土地、勞工的生產流程,並因應成本提高,傾力研發高附加價值商品。APPLE、IKEA 等超過200家跨國大企業,承諾達成再生能源 100%,也以此要求台灣供應商,落實綠色供應鏈。歐盟正研擬對碳密集的進口商品課徵碳關稅⋯⋯

    這些攸關全球經濟與市場的重大變化,已對台灣形成強大壓力,如果不趕快打破褐色經濟模式,順應國際綠色經濟潮流,下定決心改變高碳「體質」,從低附加價值的代工走向高附加價值的自創品牌,勢必拖垮台灣的國際競爭力。

    「但政府沒有大作為,污染稅不敢徵、電價不敢漲,又不落實污染管制與環境保護,沒有外部壓力,企業是不會改變的。」周桂田嚴肅地說:「台灣的問題即是政府治理怠惰、產業轉型怠惰、社會轉型也怠惰。」

    周桂田,國立台灣大學國家發展研究所教授、風險社會與政策研究中心總計畫主持人。攝影:林洵安

    怎麼辦?關鍵還是在政府的領頭羊作用!

    斷開碳鎖定!政府怎麼做?

    有鑑於此,中研院社會所「邁向低碳社會的行為與制度轉型研究」中,提出兩大政策建言:

    首先,政府應盡快確立「長期」能源轉型與減碳路徑,以免相關部門思考能源政策,總是陷入高碳經濟窠臼,忽視未來將面臨更龐大的減碳成本,以及越來越嚴峻的國際壓力。

    其次,政府應優先讓「節能」、「再生能源」、「能源效率」等無悔政策先行。國際能源總署研究指出,如要達到巴黎協定的目標,提升能源效率和發展再生能源效果最好。

    想要跟上國際低碳經濟潮流,必須優先讓「節能」、「再生能源」、「能源效率」等無悔政策先行,同時盡快確立「長期」能源轉型與減碳路徑,以免能源政策總是陷入高碳經濟的窠臼。圖片:iStock

    舉例來說,企業和民眾「節能」的一大阻力,即是電價太低。但如果將我國發電造成污染代價貨幣化,一年將達 3000 億元以上!換算下來, 電價應較目前水平提高 50%。

    怎麼辦?回歸使用者付費!政府應勇於落實如提高電價、開徵能源稅、碳交易等等減碳政策,將排碳和空污的外部成本納入能源使用成本,民眾和企業才可能「肉痛」而決心改變。但在提高電價時,必須考慮社會公平和世代正義,照顧弱勢民眾,避免可能的恐慌反彈。

    最近台商回流,也是提升台灣工業「能源效率」的好時機!在過去高碳經濟思維下,「減碳」和「缺電」幾乎被視為零和關係,但如果參考國際能源轉型經驗,「管理需求」可能更重要。政府應採取積極做法,促使台商增進能源效率、使用一定比例的綠電,形成示範作用,帶動產業轉型。

    「台灣的能源轉型,必須是政府轉型、產業轉型、社會轉型!」周桂田總結。政府必須提出誘因帶動產業革新,過去是犧牲環境、勞權和土地,現在則可獎勵高附加價值、創新、具有競爭力的產業,才有機會讓台灣脫「碳」換骨,有能力、自信迎戰第四代工業革命。

    ※ 本著作由研之有物製作,原文為〈斷開碳鎖定的鎖鏈!面對國際競爭,減碳才有活路〉,以創用 CC 姓名標示–非商業性–禁止改作 4.0 國際 授權條款釋出。

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    計畫名稱:深度減碳,邁向永續社會─邁向深度低碳社會:社會行為與制度轉型的行動研究計畫
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