專題報導

    透過碳定價促進氣候公正轉型 歐盟和美國加州政府這樣做

    共同企劃/低碳生活部落格、環境資訊中心;文/黃于恬(台達基金會低碳生活部落格寫手)

    碳定價的收益是低碳轉型的驅動力,也承擔著氣候公正轉型的責任。各國對於運用碳定價收益的作法不盡相同,但同樣重視對弱勢群體的補助。目前台灣的碳費制度也勢在必行,因此本文選取歐盟和美國加州的例子作為借鏡,說明碳定價促進氣候公正轉型的可能性。
    碳定價的收益不僅是低碳轉型的驅動力,也轉動著氣候公正轉型的齒輪。圖片來源:stavros karabinas/Flickr(CC BY 2.0)
    碳定價的收益不僅是低碳轉型的驅動力,也轉動著氣候公正轉型的齒輪。圖片來源:stavros karabinas/Flickr(CC BY 2.0)

    淨零碳排在全球盛行,人們蜂擁搭上航向永續的船隻。這場浩大的冒險,有人懷抱希望,滿手金幣跳上船隻,卻也有人缺少資源,因而坐困故鄉,被遺落在眾人之後——若不想遺落任何人,那麼碳定價將會是首選。

    碳排放交易系統與碳稅 兩種形式差在哪?

    碳定價(carbon pricing)的定義是為二氧化碳制定價格,讓排放二氧化碳的污染者,付出相應的金額,使外部成本內部化,並彰顯氣候變遷的外部成本(例如極端氣候造成的財務損失和健康風險)。

    截至去(2021)年,全球已有65個碳定價機制,涵蓋45個國家以及全球21.5%的溫室氣體排放。碳定價的形式隨著地域而改變,最常見的應用方式是「碳排放交易系統」(Emissions trading system, ETS)和「碳稅」(Carbon tax)。

    在碳排放交易系統之下,會事先設定全域的排放總量(Emission cap)與減碳目標,並由政府核發免費的排放額度給各單位。如果某單位的排放量超過原先設定的額度,便需要到市場上購買其他單位釋出的額度,以此將整體的排放總量限制在最初設定的目標。

    碳稅雖然也奠基於碳定價,但與ETS不同的是,ETS的碳價會隨市場波動,而碳稅的碳價是一開始就被決定的。此外,碳稅在施行前,減碳效益是未知數;ETS則已事先核定全域的排放總量,較能預期一段特定時間後的減碳成效。

    驅動低碳轉型外 碳定價也承擔氣候公正轉型責任

    除了讓碳排外部成本內部化之外,碳定價也是一條通道,不但能將資金引流到低碳科技的發展,也能試著為弱勢群體減輕氣候變遷帶來的衝擊,推駛更多人邁向淨零碳排。尤其,一旦ETS的涵蓋範圍擴展至建築和交通部門,相關的生活成本將會提高,勢將衝擊更多弱勢群體。

    在碳交易排放系統中,各單位被設定在特定的減碳目標之下,企業A若減碳有成,釋出的排放額度便可賣給超過排放額度的企業B。圖片來源:擷取自Tera
    在碳交易排放系統中,各單位被設定在特定的減碳目標之下,企業A若減碳有成,釋出的排放額度便可賣給超過排放額度的企業B。圖片來源:擷取自Tera

    此時,碳定價的收益便可挹注相關的解決方案,例如:汰換高耗能家電,或是予以節能診斷,協助弱勢家庭減少能源支出。

    各國對於運用碳定價收益的作法不盡相同,但同樣重視對弱勢群體的補助。目前台灣的碳費制度也勢在必行[1],因此本文選取歐盟和美國加州的例子作為借鏡,說明碳定價促進氣候公正轉型的可能性。

    歐盟《55套案》:社會氣候基金 助弱勢族群打破能源貧窮迴圈

    去年歐盟揭示了《55套案》(Fit for 55),作為《歐洲綠色政綱》(European Green Deal)的一部份,目標預計於2030年減少約55%的溫室氣體排放(以1990年之排放量為基準),並於2050年實現氣候中和。

    在《55套案》一系列的計畫當中,社會氣候基金(Social climate fund)的設立為弱勢群體點亮一盞明燈。這個資金將得到歐盟ETS約7200萬歐元(約新台幣23億)的收益挹注,並在2025~2032年分配給各個成員國,具體措施有:

    • 減少受低碳轉型衝擊的家戶、通勤者、小型企業的經濟負擔;
    • 投資建築部門的能源效率、低碳供暖/冷氣系統、再生能源整合以降低對化石燃料的依賴;
    • 直接補助弱勢群體和低收入戶;
    • 資助淨零排放和低碳排的交通系統。
    家戶裝設太陽能板。圖片來源:100% Campaign/Flickr(CC BY 2.0)
    家戶裝設太陽能板。圖片來源:100% Campaign/Flickr(CC BY 2.0)

    屆時,大約25%的ETS收入將會投入在社會氣候基金裡。除了社會氣候基金,歐盟也著手於其他氣候政策,例如《歐盟能源稅指令》,弱勢群體可以免繳高昂的能源稅,也同時在《能源效率指令》和《再生能源指令》中,在弱勢群體與低收入戶家庭的節能成效上,設定強制性目標。

    由於歐盟ETS涉及眾多國家,社會氣候基金也成為檢視的對象。一些非政府組織連署,呼籲社會氣候基金提高金額,並主張該基金應跳脫「短期賠償」的思維,更積極投入協助這些家戶翻修房屋、設置太陽能板或其他再生能源設施,如此他們也能主動朝向淨零,打破能源貧窮的循環。

    美國加州:35%ETS收入用於弱勢群體和低收入戶的低碳轉型

    美國加州於2013年推出ETS,成為僅次於中國、歐盟與南韓的全球第四大碳排放交易系統。其目標是在2050年前減少80%的碳排放(以1990年之排放量為基準),並於2045年達成碳中和。

    加州規定,ETS收入的35%需用於弱勢群體和低收入戶上,但實際上迄今已累計投入50%的基金於其中。加州在辨識弱勢群體和低收入戶上也十分細膩,他們製作「CalEnviroScreen」風險地圖,將環境污染(例如:暴露於PM2.5與農藥污染的程度)、社會經濟(例如:貧窮與教育程度)等脆弱度和暴露度納入考量,以便得知哪些區域承受的環境與社會風險較高,而需要較多的支持。

    加州氣候投資成果,包含補助約8900個可負擔住宅、850個公共運輸計畫以擴展鐵路和公車服務等。圖片來源:擷取自California Climate Investments
    加州氣候投資成果,包含補助約8900個可負擔住宅、850個公共運輸計畫以擴展鐵路和公車服務等。圖片來源:擷取自California Climate Investments
    加州政府透過CalEnviroScreen風險地圖,採納多種參數辨識弱勢群體和低收入戶。圖片來源:擷取自CalEnviroScreen
    加州政府透過CalEnviroScreen風險地圖,採納多種參數辨識弱勢群體和低收入戶。圖片來源:擷取自CalEnviroScreen
    美國加州碳市場
    目前加州ETS涵蓋了發電業、大型工業、住商部門和交通部門,2020整年的收入達125億美金。根據加州通過的法案(AB 1532、SB535、AB1150),這些收入需要投入環境面向,特別是在改善空氣品質上,所投資的領域包含:低碳交通、防止火災、提供可負擔的住宅與環境復育等等。
    目前的成果包含補助了約8900個可負擔住宅、850個公共運輸計畫以擴展鐵路和公車服務,促使減少7萬噸的空氣污染等。

    在推動低碳交通運具方面,加州政府運用ETS的收入,補助低收入戶汰換油車,改為混合動力電動車、電動車或燃料電動車,具體提供降價、低利貸款、安裝家用充電樁等方案。此外,由於近年加州森林火災肆虐,在資金的運用上也格外重視森林火災的防治,像是強化火災煙霧監測系統、提供民眾對於火災煙霧的危害意識等。

    不論是歐盟的社會氣候基金或加州碳市場的例子,皆展示了一股由上而下的力量,轉動著氣候公正轉型的齒輪。然而,我們也必須謹記:在這些機構進行龐大的投資、研究與諮詢之下,仍須仰賴公民持續不歇的表達與對話——社會個體採取主動的凝視與介入,即使在短期會讓社會充滿不同的聲音,導致低碳轉型的過程有些顛簸;但就長期來說,公民的參與,無疑將為社會持續注入更多元、趨向公平的力量。

    註釋

    [1] 今年進入立法程序的《氣候變遷因應法》草案已經納入碳費政策,針對年排碳量2.5萬噸以上近200家排碳大戶,預計於2024開徵「碳費」,藉此加速減碳行動。台灣不傾向由財政部徵收「碳稅」,而是由環保署徵收「碳費」,最主要是著眼點是把碳費設定為「經濟誘因」非「財政工具」並「專款專用」,達成減碳的功效。

    參考資料

    ※本文為低碳生活部落格與環境資訊中心共同刊登之〈透過碳定價促進氣候公正轉型 歐盟和美國加州政府這樣做

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