專題報導

    日本坡地太陽光電二三事——從無人之地到全國矚目

     

    文/劉建志

    我在大學時,做了夏威夷背景測站對二氧化碳(CO2)的資料分析,當時仍是392ppm,而現在已突破441ppm。當時教授提到太陽能或許是對應全球暖化的方式之一,這些話一直留在我心中。

    不似風力需考量風場條件、水力需考量水壩建造的可行性、地熱探鑽對地質的影響及場址受限,太陽能與其他綠能生產相較,日照、太陽能板及電流轉換系統的搭配就可以使用電力,真是非常便捷的方式。但是當我在日本居住一陣子,並從事自伐型林業開始接觸山林與里山生活後,原本的想法逐漸鬆動。不似歐陸與美洲國家擁有廣大土地及平原,日本國土面積70%為山區林地,可居住地有限且高度都市化,導致鄉下沒有年輕人居住,偏鄉農地或山坡地因而成為巨型太陽能發電廠的首選。

    日本年度綠能發電量佔比
    日本年度綠能發電量佔比。圖片來源:環境能源研究所

    日本為了要在2030年前達到50%的再生能源目標,更是在小泉前環境相的大力推動下,加速了綠能的進展。2012年綠能佔總發電量為10%,到了2020年綠能佔比為21.2%,其中太陽能占8.9%的發電量,約為7000萬kW,成為僅次於中國、美國,排名世界第三太陽能發電累積設置量的國家。

    太陽能是不可或缺的能量,這篇文章無意灌輸對或錯的觀念,而是希望引起更多討論及思考,探討選址造成的諸多影響。

    CO2減碳量成為判斷依據的年代

    太陽能板的設立,需要大面積的陽光接收面,越大面積的發電區,單位架設成本越低,除了在民宅或大型建築物的屋頂設置外,最便利的方式就是設置在地表上。這也是太陽能板設立時最需考慮的,土地利用的排它性。從廢棄耕作的農田,到計算躉購(FIT)收益後發現可以獲利的地主,拋出土地並依照20年的長期契約裝設太陽能發電設施,不同場址將面對不同的後續問題,然而本文將專注討論在太陽能板在山坡地上的利用。

    靠海山坡地上的太陽能發電
    靠海山坡地上的太陽能發電。圖片提供:劉建志。

    談到太陽能發電的效益,不外乎每度電的生產成本、產品使用週期、產品週期造成的污染、單位發電排碳率以及CO2減少率,加上地面設置成本、土地取得、當地政府FIT價格、電網及儲電設施、維護成本等,而在使用森林坡地建設的案件上,卻也以同樣的方式宣揚太陽能的效益。他們提出的論點是,同面積森林吸收二氧化碳的效率遠低於太陽能板,所以只要鋸掉樹木、改建設太陽能板,便是有效的利用自然資源或土地的方式,這點在各國都有學者及廠商護航,連未開放山坡林地建設太陽能板設立的台灣也不例外。

    然而這種簡化自然整體效益,僅將一部分要件——電能、CO2減排量(吸收量)——計入,森林的生態效益及水土保持、景觀、降水後的影響則完全規避不談,根據日本政府頒布的綠電政策與購電價格(2012年FIT),廠商只要遵守法律流程並申報當地自治體就可以開始進行工程。

    廠商或地主在計算土地成本、架設成本及FIT價格、維護損益後,完成交件審核,並不需與周遭居民討論,就可以進行大規模工程,哪怕是一片上百公頃的山坡林地,也可以完全剷平。於是便導致一系列在日本全國展開的,反對太陽能板設置於山坡傾斜地的抗爭運動。

    統計顯現出的問題

    自2012年日本政府通過FIT制度,就前仆後繼地有許多政府要員支持太陽能,並引入外資投資,以期在2030年前達到太陽能發電佔全日本總需求量的22~26%。當屋頂及農地沒法取得時,鬆綁的林地自然成為廠商投資光電的目標。每公頃林地價格約為10萬台幣或更便宜就可取得,加上極少人願意在山坡地從事林業的情況下,投資者可以在未告知自治體居民的前提下,或不理會當地區民的意見,進行太陽能板建設計畫,起初以低價購置大量土地,大量砍伐山林,挖掘土壤回填廢土,設置太陽能板,甚至沒有建設優良排水設備,衍生出層出不窮的土石崩毀及景觀破壞案例,7月初熱海市的土石流導致26人死亡,更為山坡地太陽能發電蒙上一層陰影。

    根據每日新聞於日本47個都道縣府的再生能源推進主管單位所做的問卷調查資料顯示(於熱海土石流前的調查),37個(79%)府縣「發生問題」、兩個縣「認為未來會發生狀況」、「在山坡開設後導致土石流的狀況」有29個(74%)府縣、「景觀惡化」有28個(72%)。

    日本常見在獨棟木造建築上,放上太陽能板,顯示民眾其實也願意增加綠能的使用。
    日本常見在獨棟木造建築上,放上太陽能板,顯示民眾其實也願意增加綠能的使用。圖片提供:劉建志。

    而在希望太陽能板設置的場址複選題上,選擇「山坡地」者為零、「商業設施及工廠屋頂」有39個(83%)縣府、「住宅屋頂」有38個(81%),可以顯示出,雖然屋頂面積狹窄,生產的發電量不大,但民眾更願意避開會造成環境破壞的區域,發電量反而成為其次。

    而僅有九個縣設有自治條例「限制任意的太陽能發電設置位置」,另有三個縣正在進行自治條例規劃,或等待通過議會通過後,即將頒布限制太陽能於山坡地發展的條例。其主要設置理由為減少環境破壞、景觀破壞並避免災害後造成的後續問題。

    各地層出不窮的爭端及問題

    奈良平群町千人訴訟

    位於奈良盆地東邊鄰接大阪的平群町,山地占了該町80%的面積,因為一起要在山坡地建設48公頃、共59500枚太陽能板的案件而引起了爭端。町民、也是「平群のメガソーラーを考える会」成員的多田惠一先生說:「剛開始認為是綠能所以抱持歡迎的態度,但工程開始後奇怪的事接踵而來,影響了居住也使居民生活不便,最重要的是破壞山林,生怕土石流發生。」

    此案件是由一間設立在東京的人頭公司「共栄ソーラーステーション合同会社」花費10萬元日幣所設立,而實際主導建設案的投資方是美國的「EverStream」。公司經過奈良縣、平群町以及鄰近自治體的同意,並完成行政手續後開始動工,2020年3月大型機具開始進入山林,砍伐大量樹木以設置電網。

    不過,工程時業者只要經過町役所許可,完全不需要當地區民同意就佔用生活道路、在沒有對河川或灌溉水施作防護之下進行坡地開發。在破壞下游生態、防災設施不完備、建設好的部分地區造成光害等諸多工程問題及對生活的影響,居民多次與業者溝通無效,加上町役所認定無法強制要求業者做出改善,行政單位不作為的無奈之下,町內980位居民轉為原告,於2021年4月展開對業者的訴訟,但原告方律師認為在行政流程完備的情況下,強制業者中斷建設,非常難以贏得判決。

    2021年6月23日,在議員質詢的壓力下,奈良荒井正吾知事指示工程完全停止。而停止的原因並不是出於訴訟的理由,而是以業者計畫書的瑕疵或涉嫌造假為由勒令停業。這是日本少有真正勒令停止設立太陽能發電廠的案件。

    埼玉縣日高市 地方條例及廠商的反擊

    日本目前有156個市町村及三縣設立了太陽能光電設備設置的相關限制,明令業者須符合環境規範及確保安全,包括減少對當地居民的衝擊及取得同意下,才能設立太陽能發電廠。而埼玉縣日高市的一處太陽能發電場址——由「TKMデベロップメント株式会社」主導,15公頃的土地設置1298kW的投資案,因為到了購買土地並要設立太陽能裝置的階段,才遭遇自治條例的成立而無法設置,於是業者對日高市提起訴訟,並特別指稱「違憲、違法的條例無效化」。

    原告的主張是,土地乃是私有財產,如果全面禁止建設太陽能板,對業者的營業自由權是種侵害,且私有地需要市長同意才能設立,是對地主財產權的侵害,2021年1月20日開庭時,原告方聲稱,「條例內容是對『森林法』中開發許可手妨礙,此內容牴觸保障營業自由的憲法。」

    而日高市抗辯方,市民生活環境部則以「條例是按照程序及法律的規定下所頒布,並沒有牴觸憲法」冷靜回應。

    日本目前有156個市町村及三縣設立了太陽能光電設備設置的相關限制。圖片來源:東洋經濟新報社

    不勝枚舉的案件

    許多資料都顯示,日本各地不約而同地展開反對山坡地設置太陽能的運動,從北陸的仙台到九州南方的鹿兒島,巨型太陽能發電場衍生的問題,掉落的太陽能板砸落在新幹線軌道上,甚至連被評為世界自然遺產的村莊也難以倖免。

    以對應環境氣候為由,進行的新式殖民經濟

    太陽能發電是以一種「殖民經濟」的形式出現在日本國土上。

    地方にとっては経済的な効果に乏しく、事業主体も都心部に拠点を置くケースが多いことから「植民地型」のビジネスモデルと言われる太陽光発電。———每日新聞報導。

    由於可設立太陽能板的山坡地,皆位於人口稀少、老年人口居多的地區,而投資業者往往是海內外鉅額資本進駐,因此形同是在FIT制度及政府的強烈推動下,針對展弱勢偏鄉所展開的發電計畫。

    不似森林生質能源還能帶動當地林業發展,太陽能電場設立後,收益的對象只有投資公司與地主,而大規模開採山林的公司,在工程中不僅挖掘山坡面、回填廢土、忽略排水設計,也沒有災害發生後的究責機制。相關問題更遠多於此,當20年使用期滿後,如何回收留置在山坡地上的太陽能設施?誰負責回收?如果公司破產,是不是又要利用全民的稅金去處理?

    光電梯田
    光電梯田。圖片提供:劉建志。
    山被挖掘後的樣貌
    光電板的背後,山被挖掘的樣貌。圖片提供:劉建志。

    過去日本是由於排放污染而引起的四大公害及全國性環境運動,現在抗爭對象變成夾帶「綠能、對抗氣候變遷、減緩溫室氣體」等口號,強襲而來的太陽能光電設置山坡地抗爭。

    台灣目前還沒開放山坡地利用,而全台最大的地主是林務局,有關當局如何保證台灣不會在全世界2050減碳的目標,或因為國際對綠能供應鏈強大的需求下,快速地通過法規使廠商無虞的利用山坡地建設太陽能板,尤其台灣地狹人稠,平地不夠使用,已有業者率先呼籲國家開放土石流風險區域建設太陽能裝置。

    台灣不似日本還有規模性的林業運作,使森林除了太陽能以外,還有做為森林生質能發電的選項。台灣環境保護人士在疾呼綠能的同時,雙規的限制台灣山林的合理利用及林業發展,最後或許會變成沒電可用或是山坡地種滿光電板的兩種極端結果,投資綠能的團體及公司獲得高額利潤,讓山村太陽能光電板的景觀,演變為新一次的「殖民行經濟掠奪」。

    日本山坡地太陽能抗爭・相關新聞彙整

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