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    [Newsletter]減碳的代價和減碳的選擇(二):環保、GDP與所得分配的權衡

     

    文/陳筆 中華經濟研究院 助研究員

    減碳的代價是什麼?

      減碳的代價究竟是什麼?上篇提到的減碳犧牲是從個人角度來揣摩的,但由於課稅、補貼、以及市場的缺陷等因素,減碳活動使社會所消耗的總資源可能大於或小於私人切身承受的減碳成本。本篇從「社會總花費」的角度來討論減碳成本。

      減碳必須減少化石能源的消費,有兩種途徑可以做到這點:(1)直接減少我們的生產消費量或改變生活方式(隨手關燈、少用空調、少開車、少旅遊、改乘大眾運輸工具),藉此降低能源消費。(2)提高能源效率或改用非化石能源;這種方式雖然不直接減少我們的生產消費,但是,提高能源效率或改用非化石能源都需要花錢研發、生產,而排擠其他的投資或消費,還是會間接影響一般的生產消費型態和數量。當然,如果人們的減碳動機不強,這些減碳的作法不會自動出現,而要靠社會機制來刺激推動,例如訂定節能標準、補助綠能、管制排碳總量搭配排碳權交易(cap and trade)、課碳稅或能源稅。我們怎麼知道這些減碳方法的社會代價有多大?

      欲了解減碳所耗費的社會資源,有好幾種方式,沒有一種能表現全貌。我們看看兩種主要的方式。由於各種的減碳方法會改變能源的相對價格,甚至改變人們的實質所得,而直接或間接影響人的能源選擇、能源消費量、以及一般生產消費型態和數量,第一種方式嘗試計算各種減碳工具(綠能補助、碳稅、「總量管制搭配碳交易」)對各商品的相對價格和交易量的影響,以及對「國內生產毛額」(GDP)和就業的衝擊(這是「應用性全面均衡模型」,computable general equilibrium models)。這類的計算可能告訴我們,減碳的代價不但與減碳的規模大小有關,也和我們選擇哪一種減碳工具有關。以碳稅為例,政府收到租稅以後拿來做什麼?是用來支應政府的一般性消費或投資支出,還是拿來補助綠能,還是進行「租稅交換」(徵碳稅後降所得稅),還是把稅收按照每一人口定額的方式全數發還給每個家庭?這些不同的做法對GDP和就業都可能有不同的影響,也可能有不同的所得重分配作用。以碳稅與所得稅進行「租稅交換」的方式來減碳,對於GDP成長的負面作用或許小於以碳稅來支應政府一般性支出的做法。但若碳稅會對低收入者造成相對較重的負擔(是「累退稅」),則可能使所得分配惡化。若把碳稅稅收以每人定額的方式全數發還給每個家庭,則這種做法一方面可藉著碳稅提高化石能源的相對價格,另方面也經由返還稅收的方式,而抵銷能源相對價格提高後人們實質所得減少的問題,尤其對於低收入者所得減少的抵銷作用更強。

      既然減碳要付出代價,那麼,減碳(或環境保護)和經濟發展(其實指的是GDP成長)有衝突嗎?首先,減碳會有「經濟代價」的現象並不代表GDP會因為減碳而負成長,只是其成長率可能相對較低,但可因為上述的減碳工具之不同而有別。關鍵的問題是:為什麼我們一直追求GDP的成長?GDP衡量什麼?GDP不只是抽象的數字,雖然GDP所衡量的是商品生產,而不直接衡量人的福祉高低,但GDP的長期增長確實對人的福祉有重要貢獻。GDP多少反映了具體的生活品質、壽命長度、嬰兒死亡率、健康、教育、甚至婦女就業的狀況。追求GDP的絕對增長,不完全是盲目的。因此,如果GDP和就業對人的福祉有所貢獻,則GDP成長和就業成長的損失確實是減碳的代價。(當然,我們也可以懷疑,各國國民和政府追求GDP成長的另外一個可能因素,是根植於人類基因的同儕競爭的動機;心理學和生物學的證據顯示,多數人在意的是相對資源和相對所得的多寡,以及相對地位的高低,而不是絕對的所得水準。因此,即使以人類歷史上各代人的生活水準來看,我們的物質已很豐裕、GDP水準已經很高,但只要GDP確實衡量了許多有價值的資源,同代人仍然會有GDP的競爭。但這是另一個問題。)

      當然,由於GDP並不直接衡量福祉水準,故不包含一些影響人們福祉的重要因素,其中之犖犖大者是:我們生產消費所造成的環境耗損(環境資產折舊)。如果GDP也考慮污染對人的健康和生活品質的負面效果,則GDP便可以告訴我們:倚賴大量排碳(或消耗環境資產)所達成的「當前GDP成長」,是否會犧牲了「未來的GDP成長」。如果GDP扣除我們生產消費所造成的環境折舊,則環境保護和GDP成長在很多情況下就不衝突。

      另外一種衡量減碳代價的方法是所謂的「成本效益分析」(cost-benefit analysis),成本效益分析以功效主義哲學(utilitarianism)為價值基礎,對各種行動方案的「福祉貢獻」(效用)做精密的計算。減碳所花費的社會資源(社會成本)涵蓋:(1)減碳行動的直接費用,包括額外的資本支出(例如以綠能發電設備代替火力發電設備)和營運費用的增減(例如電費支出的增減),(2)減碳方案本身在財務上不直接承擔、但這方案對社會所可能造成的耗損(外部成本;像是風能的環境衝擊、「低碳」柴油車對空氣的污染、核電的風險),(3)對立方案的淨效益(繼續排碳的淨效益,包含GDP因此而額外增加的效益)。社會成本所衡量的不只是會計成本,而是所謂的機會成本,不只是私人切身面對的成本,而是社會整體為了減碳所使用的資源。

      由於全球暖化是長期性的過程,減碳的成本效益分析還必須決定如何把當前支付的代價攤提到的未來的年度中(以便和未來的潛在效益比較,或反過來如何把未來的效益折換成現值,以便和現在的投資支出比較),這是「折現」的問題,也是決策者如何評價在不同時點所發生的成本效益的問題。折現率越高,現在的減碳投資支出分攤到往後各年的年金化成本就越大(而且事後各年實現的效益折現值就越小)。計算社會成本效益時,該怎麼選取折現率?可以用市場利率嗎?首先,市場價格經常忽略某些資源的使用代價;污染者不做污染防治,就顯示他們對污染防治的投資報酬率不滿意,如果我們以市場利率來代表社會折現率,就忽略了污染的成本。其次,後代人無法在今日的資本市場對各類(污染性和非污染性)投資計畫提出他們的評價。所以,從社會福祉的角度來看,市場利率不必然能代表社會折現率。

      不管是私人還是社會,對未來價值折現的主要理由有二:(1)就像是前面所說的,未來是不確定的,人壽隨時可能終止,人不必然能享受目前投資在將來的收益(或承擔將來損失的痛苦),故而對其投資索求「風險貼水」(較高的折現率)。但是從社會整體福祉的角度來看,這個現象卻不見得是個問題:個人壽終之後,其在生前投資的身後效益,會被社會的其他成員所承接,所以就社會整體而言,沒有「享用不到投資收益」的風險,我們其實不必為這個現象而對未來的損益給予折扣。(2)隨著所得(或消費)增加,所得對個人福祉的額外貢獻似乎會遞減(所得的邊際效用遞減),這個假設在風險性決策行為的研究中得到不少支持。按照這個假設,我們在計算整體福祉時,必須對低收入者的所得增加給予較大的福祉分配權數,而對高收入者的所得增加給予較小的福祉權數。把這個假設應用在代際福祉分配的計算時,假定所得持續成長,而且各代人的偏好相似,則我們必須對未來世代(較富裕世代)的福祉給予折扣。

      以所得之邊際效用遞減為基礎所計算的福祉分配權數,一樣可以用於同一世代各所得群的福祉計算,而對低收入者的所得變化賦予較大的權數。考慮福祉的分配權數之後,成本效益分析的價值基礎就從純粹的功效主義哲學轉變成「弱者優先原則」(prioritarianism)。

      我們不總是能夠準確的認定減碳所花費的各種社會資源,以及影響這些花費的變數。暖化的時間尺度很長,各時期投入的減碳投資成本的不確定性更大。所以,在計算減碳成本時,針對影響成本的一些變數,我們常做各類不同情境的分析,或建立各種可能性的機率分配模型。減碳成本常是機率性的而非單一確定的成本。

    減碳與否是價值抉擇和政治選擇:暖化風險、替代風險、經濟成長、與所得分配的權衡
      減碳的效益對當代人而言固然不容易捉摸,但科學的證據提醒我們,為了人類文明的前途,我們應當減碳避險。至於要減多少碳,怎麼減碳,我們必須一方面從社會整體福祉的角度,來認識減碳的社會成本,另一方面基於避免所得分配惡化和促進減碳動機的考慮,了解減碳的私人成本,並彌補當代低收入者為減碳所做的犧牲。雖然沒有任何一種方法能表現減碳的本益全貌,但適當設計的減碳工具可以在減碳之餘,避免過高的社會成本(GDP損失、替代能源的風險、其他損失),也減輕或彌補私人的損失(所得重分配)。

      許多國家的政府以訂定節能標準、補助節能家電和綠能發電、要求公共機構與公共設施採用節能商品等方式,來推動減碳。臺灣也是如此。背後理由或許是,政策決定者相信他們已經知道哪些技術有減碳的潛力、直接費用是多少,而且以管制和補助並用的方式既可一方面減碳,另方面也可藉由納稅人的補貼來降低減碳對低收入者的直接衝擊。這些做法的減碳效果有多大,對所得分配的型態有什麼影響,我不確定,但是值得我們觀察和研究。

      最終,減碳與否、減多少碳、怎麼減碳,是平衡各方各代之利益(及負擔)的價值權衡問題,是由政治領域的集體選擇程序來決定的,不是(也不當由)科技專家、市場上的企業家、或政府官僚來片面決定。但社會選擇結果的「好壞」,決定於公民如何理解人類生產消費活動與生態環境文明發展的關係,及其如何看待各方各代的權益平衡關係。因此,讓各方的利益關懷充分表達,讓各種政策目標背後的價值假定、各種行動方案的代價及倫理含義得到廣泛辯論,並開放各種相關的資料和證據讓大眾檢索,是提高決策品質的必要途徑。


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