文／梁曉昀 中心助理研究員
隨著氣候緊急的時代來臨，各國政府無不積極推出長遠的減碳規劃與設立新的減碳目標，更透過增修法律或另訂氣候變遷法，使政策有效落實；然而，無論是在執行政策或訂定法律之前，若缺乏公民溝通或是社會高度共識與支持，往往會造成反效果，如：2018年法國黃背心運動，以及2019年年底智利因調漲大眾運輸費用而引起暴動等等。可見儘管政府立意良善，但小小政策若缺乏足夠的溝通，便會牽一髮而動全身。現今面臨氣候緊急的狀態下，改革行動大至顛覆以往的褐色經濟模式，小至公民生活習慣，影響範圍將是全體社會公民。因此，包含聯合國在內，中央/地方政府、企業、非政府組織等，皆分工投入社會溝通與倡議行動，凝聚社會共識，盡可能降低社會阻力，以期將來能順利推動改革並有效落實政策。而作為氣候治理領頭羊的歐盟，近兩年積極落實氣候治理下的公民參與機制。本文將聚焦於近期舉辦氣候公民大會之聯盟與國家，希望以該些案例作為臺灣借鏡。
歐盟
圖一 《歐洲氣候盟約》（European Climate Pact）文宣
歐盟致力成為世界上第一個碳中和大陸，除了透過立法約束，在實踐層面則透過《歐洲氣候盟約》（European Climate Pact，以下簡稱《盟約》）擴大公民與社會參與，尤其歐盟執委會意識到近年來的政治社會事件，力求轉型的公共政策唯有在公民充份參與政策設計的情況下，才得以發揮作用。此外，歐盟執委會並明確指出該轉型過程中不遺落任何一人（leaving no one behind），歐盟治理規範第11條中明訂：「…確認各不同利害關係人得有機會參與對話」。歐盟執委會主要透過三大層次引領公眾溝通，分別為：（一）以多項管道與工具鼓勵資訊共享，促進民眾理解氣候緊急下的威脅；（二）鼓勵參與者致力於具體氣候行動目標；（三）歐盟執委會加強能源建設等實踐，以確保歐洲在綠色轉型辯論上占一席之地。
原先歐盟執委會規劃多場實體工作坊與論壇，然而因為COVID-19疫情攪局，延宕部分時程，著重於今年（2020年）3月4日至6月17日舉辦為期15周的線上公眾諮詢平台。主要參與對象包含九大代表，分別為：公眾管理部門（區域、城市與地方權威）、Ｍultipliers（組織與現有氣候行動網絡）、青年、公民社會（地方社區、基層組織、維權人士）、市民（消費者與家庭）、教育界多元角色、學術界（科學研究、研發與創新組織寄購與網絡）、商業界與媒體等，囊括所有利害關係人，期間共獲3,510項回饋，該些回饋將經討論採納，並有助於《氣候法》的制定。其中，多數民眾相信歐盟官方與科學家所發布之資訊，過半民眾認為相關氣候變遷與環境政策，以及提出具體行動讓民眾落實這類資訊，這將對氣候行動最有幫助；此外，透過社群媒體、學校教育以及傳統媒體等傳播媒介最具效果，七成六的民眾期望歐盟接下來提供物質上的支持（如：經費、空間、教育資源等），其次，在制度上創造更友善的政治與文化環境外，並提供橫向與縱向網絡。
公眾除了給予政策建議討論外，氣候行動落實尤其重要。早在2008年，會員國間便透過《歐盟市長盟約》（The New Covenant of Mayors）建立行動網絡，《市長盟約》主要為集結數千個自願致力於實現歐盟氣候與能源目標的地方政府，以城市為單位簽署承諾，由下而上的執行減碳之進程，增強氣候變遷下的調適能力，共同達成於2030年前減碳40%的目標。此外，各自評估氣候風險與脆弱性，於兩年內提交《永續能源與氣候行動計畫》（Sustainable Energy and Climate Action Plan, SECAP），並每兩年報告一次施行進度，每四年更新一次計畫案。目前合作方案多元，有許多工作坊、線上討論會議、公民發聲平台、提案獎勵、孿生城市交流等，涉及的議題包含：住宅節能、再生能源、交通、融資與空氣污染等；舉例來說，2018年開始，在《市長盟約》架構下「如何影響與參與空氣污染」的項目中，European Commission's Joint Research Centre (JRC)根據締約方所提交的數據分析其空氣品質與公共衛生方面的共同效益，建立監測空污排放清單，得出碳排放相對應的空污排放量變化，並分析如何有效運用空氣汙染管制措施，給各地方政府參考並運用。截至2020年6月已超過一萬個單位簽署，涵蓋歐盟3.2億公民，可說是《市長盟約》計畫中，最成功地利用各方所提供的資訊與政策，以達到彼此建議與監督之效果。此外，亦提供諸多地方環保團體進行多邊交流的平台，強化公民溝通與政策落實。
歐盟會員國
除了歐盟執委會主導的線上公眾諮詢平台外，各歐盟會員國更積極推動國內氣候議程，例如丹麥、匈牙利、德國、法國、瑞典與西班牙等國，已將2050碳中和目標明訂於法律之中，除了政府有意落實之外，國民的認知與共識更是訂定法律的基礎。舉法國為例，法國於過去一年中舉辦《氣候公民大會》，抽出150位16~80歲之公民代表，分別來自社會各階層之代表，包含工人、農民、大學生、企業主等，為該150名民眾進系統性的專業培訓，使其得已在參與過程中對於提出的建議判斷利弊。期間共舉辦七場工作坊，完成150項提案，近149項獲多數人同意，僅有一條每週工時縮減的議題上有較大的分歧，而這些提案將得以協助法國達成在2030年前，與1990年相比減碳40%等目標（林綉娟，2020）。透過獨立、不受行政體系干預的公共參與機制，該些討論者也親自與總統進行對話，最後並加入監督委員機制，使氣候法具有強大的民意基礎，被評論為馬克宏上台後為氣候議題最積極對話的一次。
而丹麥之所以能於今年六月順利頒布氣候法案，正是因為於2019年初便開始從民間發起「丹麥氣候法即刻生效」（Dansk klimalov nu', Danish climate law now）之連署，獲得超過六萬五千份的聯署書使該提案順利進入議會。雖然簽署人數僅佔國內1%之比例，但適逢國內大選，並與多數政黨及偏左翼執政黨理念不謀而合，因此以絕對多數通過，亦可見該國民意於此提案中已是普遍共識，並非全然受政黨立場不同而有所差異，使政策落實窒礙難行。此外，法案中為確保公民參與及環境永續審查機制，特別設立獨立的綠色轉型委員會（standing committee on green transformation）使各部會可共同監督，為氣候動員（all-hands-on-deck approach）；同時，丹麥氣候法也設立公開的氣候委員會（public climate council），負責處理公民審議機制，建立氣候對話論壇等，邀集來自企業與公民社會共99位代表共同審議氣候行動。國內企業方面組成13個不同產業部門的氣候夥伴關係（climate partnerships），要求企業共同思考（倪茂庭，2020）。
此外，西班牙政府亦於今年五月送交《氣候變遷與能源轉型法》草案(Proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, PLCCTE)至國會，雖然仍未立法通過，但於草案中可見公民參與機制的兩大亮點，分別為：（一）公正轉型-為保障轉型過程中受衝擊的人口與產業，每五年研擬「公正轉型策略」(Estrategia de Transición Justa)，召集勞動經濟、工商觀光、農漁食品、交通都市、科技等，甚至社區組織參與，與之訂定具體轉型協議；（二）公眾參與及治理層面分別成立氣候變遷與能源轉型專家委員會，每年提交評估報告至眾議院討論，以及各自治區於2021年底前向該委員會提交能源與氣候計畫、建構相關資訊平台，以確保相關利害人充分參與。
英國
圖一 2020年英國氣候大會（Climate Assembly）
圖片來源：Climate Assembly UK
原先作為2020年COP26的主辦國-英國，於去年度舉行第一次的氣候大會（Climate Assembly），旨在探討不同政策選擇下的潛在成本與觀點，並藉此作為未來政府決策或政治辯論的依據。大會歷經四個月共六場周末會議，依年齡、性別、種族、教育程度、誠相等比例，篩選108位英國公民齊聚，得出一份556頁工作報告，50多項重要政策建議，於2020年9月10日發布氣候公民國是會議報告（Climate Assembly UK report）。該份報告已提交至英國眾議院，讓各委員會了解各自所需的資訊與意見回饋，並修訂更嚴格的法規與擬定新的碳預算，並向參議院提出，該行動也幫助英國在2050年前達到淨零排放目標，與提供COVID-19後的復甦建議。在探討之前，大會成員皆同意以2050年淨零排放為基礎目標下，針對運輸排碳、能源使用、飲食與土地、低碳產品選購、森林保育等議題，深入探討政策措施建議，其中，多數成員認為海域、陸域風能及太陽能三種發電方式，將是實現淨零排放的關鍵，而去除溫室氣體排放最佳方式為積極的森林管理、管理泥炭地與溼地，建築中使用木材取代高碳耗材。最後，更考慮到類似COVID-19大流行病流行下的環境變化與影響，超過九成與會者同意應採取措施改變生活方式，認為疫情提供低碳轉型的機會。積極且多元的社會溝通，為政策推行打通許多阻礙，更廣泛的資訊交流亦加強政策落實。許多參與其中的民眾也給予反饋，表示願更積極參與相關倡議行動，也影響了更多身邊的親朋好友，共同為COP26做準備。
小結
應對氣候變遷不再只是透過政策或是口號就能解決，各國因應國內民情或政治體系的不同，在落實政策之際所使用的手段就有所差異。從氣候治理下的公眾參與機制可以發現，歐盟雖然在政治立場上有明確的目標與野心，但在由上至下的公民溝通部分，不僅透過各會員國政府協助，更廣納聯盟中的地方政府層級、企業、組織、團體代表甚至市民等，提供資源多面向觸及。而下至歐盟會員國中，從法國案例可見，該國總統認知到在此議題中公民參與的重要程度，並透過監督機制強化其獨立性，在過去我國能源轉型公民參與程序中，未曾見該第三方監督機制，可作為參考（林綉娟，2020）。丹麥透過民間連署運動，對政治人物施加壓力，促使氣候法的訂定與相關政策落實。而英國雖已脫歐，但其氛圍仍受歐盟2050碳中和目標影響，更積極的建立參與網絡與公民參與行動，不僅是為凝聚共識，更是動員群眾為COP26作充足的準備。
眾多案例觀察下來，可以發現除了政府強烈的政策意識，可順利使氣候政策主流化以外，公民參與機制應作為政策訂定前的緩衝階段。充分的民意基礎能為之後政策或是法律執行帶來許多效益，不僅強化民眾的認知，更讓執政者掌握最新民意。此外，有了相關監督機制可讓氣候政策在落實之際，不受政黨輪替或是政權更替而受影響，許多新穎的做法都可以作為臺灣借鏡。
資料來源：
- “Covenant of Mayors for Climate & Energy”. Retrieval Date: 2020/03/12.
- Chloé Farand (2019). “Denmark's new government raises climate change to highest priority.” . Retrieval Date:2020/10/15
- Climate Assembly UK (2020). “The Path To Net Zero.” . Retrieval Date: 2020/09/12.
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- European Commission (2020). “European Climate Pact.”, Retrieval Date: 2020/08/21.
- European Commission (2020). “European Climate Pact.”, Retrieval Date:2020/09/03.
- Jocelyn Timperley (2020). “The law that could make climate change illegal.”. Retrieval Date:2020/10/15
- Sonia Radhawa (2020). “Doing democracy differently: The UK Climate Assembly.”, Retrieval Date: 2020/10/14.
- 林綉娟。〈法國氣候公民大會 ─參與式民主新篇章：透過公投、立法或修法落實公民氣候提案〉。能源知識庫。檢索日期：2020/09/03。
- 邱雅暄。〈西班牙《氣候變遷與能源轉型法》草案提送國會，目標2050年達到碳中和〉。能源知識庫。檢索日期：2020/10/03。
- 郭映庭。〈「歐盟綠色政綱」行動路線圖重點：碳關稅、能源稅改、綠色轉型融資、氣候盟約〉。環境資訊中心。檢索日期：2020/08/31。
- 楊眉。“Denmark's new government raises climate change to highest priority.”。檢索日期：2020/10/03。
